「도시개발법」 제3조제1항에서는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사 또는 「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시의 시장(이하 “대도시 시장”이라 함)은 계획적인 도시개발이 필요하다고 인정되는 때에는 도시개발구역을 지정할 수 있다고 규정하고 있고, 「도시개발법」 제4조제1항에서는 같은 법 제3조에 따라 도시개발구역을 지정하는 자(이하 “지정권자”라 함)는 도시개발구역을 지정하려면 해당 도시개발구역에 대한 도시개발사업의 계획(이하 “개발계획”이라 함)을 수립하되(본문), 창의적이고 효율적인 도시개발사업을 추진하기 위해 필요하여 개발계획을 공모하거나 대통령령으로 정하는 지역에 도시개발구역을 지정할 때에는 도시개발구역을 지정한 후에 개발계획을 수립할 수 있다고(단서) 규정하고 있습니다.
그리고 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제2조제4호에서는 “도시ㆍ군관리계획”이란 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 개발ㆍ정비 및 보전을 위해 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 복지, 안보, 문화 등에 관한 계획으로서, 도시개발사업이나 정비사업에 관한 계획(라목), 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획(마목) 등을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제50조에서는 지구단위계획구역 및 지구단위계획은 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제51조제1항에서는 국토교통부장관, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사, 시장 또는 군수는 도시지역의 체계적ㆍ계획적인 관리 또는 개발이 필요한 지역(제9호), 그 밖에 양호한 환경의 확보나 기능 및 미관의 증진 등을 위해 필요한 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역(제10호) 등의 전부 또는 일부에 대해 지구단위계획구역을 지정할 수 있다고 규정하고 있는바,
이 사안은 국토계획법 제51조에 따른 지구단위계획구역의 일부(용도지역이 도시지역인 경우로 한정함)에 대해 「도시개발법」 제3조에 따른 도시개발구역을 지정하려는 경우 해당 지구단위계획구역을 변경 또는 해제하기 위해 국토계획법 제50조에 따라 도시ㆍ군관리계획의 결정을 먼저 해야 하는지에 관한 것입니다.
먼저 「도시개발법」 제1조 및 제2조제1항에 따르면 “도시개발구역”은 도시개발사업을 통해 일정 지역을 계획적ㆍ체계적으로 개발하기 위해 지정ㆍ고시된 구역이고, 국토계획법 제2조제4호라목에 따르면 도시개발사업에 관한 개발계획은 도시ㆍ군관리계획의 일종입니다. 그리고 국토계획법 제2조제5호 및 제49조제1항에 따르면 “지구단위계획구역”은 토지 이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하는 등 일정 지역을 체계적ㆍ계획적으로 관리ㆍ보전ㆍ개발하기 위해 지정ㆍ고시된 구역이고, 같은 법 제2조제4호마목에 따르면 지구단위계획구역의 지정 등에 관한 계획도 도시ㆍ군관리계획의 일종입니다.
이와 같이 도시개발구역과 지구단위계획구역은 지정에 관한 근거 법률은 서로 다르지만 그 지정 목적(일정 지역의 계획적ㆍ체계적 개발)과 관련 계획의 법적 성질(도시ㆍ군관리계획)이 동일하거나 유사하다는 특수성이 있습니다.
그리고 도시개발구역과 지구단위계획구역 모두 주민 의견청취, 관계 행정기관의 장과의 협의, 도시계획위원회 심의 등을 거쳐 원칙적으로 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사 또는 대도시 시장이 지정 또는 결정하게 되는데,1)1) 「도시개발법」 제3조ㆍ제4조ㆍ제7조ㆍ제8조 및 국토계획법 제24조ㆍ제28조ㆍ제29조ㆍ제30조 등 참조
이와 같이 두 구역의 지정 또는 결정 절차도 대부분 같다는 점을 고려하여 「도시개발법」 제9조제2항 본문에서는 도시개발구역으로 지정ㆍ고시되면 국토계획법에 따른 지구단위계획구역으로 결정ㆍ고시된 것으로 의제하는 규정을 두어 불필요한 절차의 반복을 피할 수 있도록 하고 있으므로2)2) 법제처 2016. 4. 27. 회신 15-0650 해석례 참조
지구단위계획구역으로 지정된 지역의 일부에 대해 도시개발구역을 지정하려는 경우 기존 지구단위계획구역의 변경 또는 해제를 위한 별도의 절차를 반드시 다시 거쳐야 할 필요는 없습니다.
아울러 「도시개발법 시행령」 제2조제3항제2호에서는 지구단위계획구역으로 지정된 지역으로서 계획적인 도시개발이 필요하다고 인정하는 지역에 대해서는 같은 조 제1항 및 제2항에 따른 지정 규모 등의 제한을 적용받지 않고 해당 면적 이하라도 도시개발구역을 지정할 수 있다고 규정하고 있고, 「도시개발업무지침」(국토교통부훈령) 1-2-5 단서에서는 지구단위계획구역에 대해 도시개발구역을 지정하는 경우 그 지구단위계획구역의 일부만 도시개발구역에 포함되는 경우라면 용도지역 간의 변경을 할 수 있다고 규정하고 있는데, 이는 지구단위계획구역으로 지정된 지역의 일부에 대해 도시개발구역이 지정될 수 있음을 전제로 한 규정이므로 이 점에 비추어 볼 때에도 기존 지구단위계획구역의 변경 또는 해제 절차가 반드시 선행되어야만 해당 지역을 도시개발구역으로 지정할 수 있는 것은 아닙니다.
한편 지구단위계획구역은 해당 지역을 체계적ㆍ계획적으로 관리ㆍ개발하기 위한 구역인데, 만일 그 지구단위계획구역의 일부에 대해 해당 구역의 해제 등의 절차를 거치지 않고도 도시개발구역을 중복하여 지정할 수 있다고 해석한다면 해당 도시개발구역의 개발계획과 그 일대 지구단위계획구역의 개발계획 등이 서로 모순ㆍ저촉될 우려가 있어 부당하다는 의견이 있습니다.
그러나 위와 같은 계획 간 모순ㆍ저촉을 방지하기 위해 「도시개발법」에서는 도시개발사업의 시행자로 하여금 도시개발사업에 관한 실시계획을 작성할 때 지구단위계획을 포함하도록 하고(제17조제1항), 해당 실시계획이 작성 또는 인가된 후 관보나 공보에 고시되면 그 고시된 내용 중 국토계획법에 따라 도시ㆍ군관리계획(지구단위계획을 포함하며, 이하 이 문단에서 같음)으로 결정해야 하는 사항은 같은 법에 따른 도시ㆍ군관리관리계획이 결정되어 고시된 것으로 의제(이 경우 종전에 도시ㆍ군관리계획으로 결정된 사항 중 고시 내용에 저촉되는 사항은 고시된 내용으로 변경된 것으로 의제)하고 있습니다(제18조제1항 및 제2항).
더욱이 도시개발구역은 그 지정권자가 관계 행정기관의 장과의 협의 등 절차를 거쳐 지정하는 것(「도시개발법」 제8조)으로서 그 지정 여부는 지정권자의 재량이므로 도시개발구역의 지정권자가 관계 행정기관의 장과의 협의 등 절차를 거칠 때 해당 구역의 개발계획과 그 일대 지구단위계획구역의 개발계획 등의 정합성 여부를 검토한 후 도시개발구역의 지정 여부를 결정함으로써 모순ㆍ저촉을 방지할 수 있는 길도 열려 있다고 할 것이므로 그와 같은 의견은 타당하지 않습니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 국토계획법 제51조에 따른 지구단위계획구역의 일부(용도지역이 도시지역인 경우로 한정함)에 대해 「도시개발법」 제3조에 따른 도시개발구역을 지정하려는 경우 해당 지구단위계획구역을 변경 또는 해제하기 위해 국토계획법 제50조에 따라 도시ㆍ군관리계획의 결정을 먼저 해야 하는 것은 아닙니다.