가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항
「도시교통정비 촉진법」 제2조제9호에서는 “교통유발부담금”이란 교통혼잡을 완화하기 위하여 원인자 부담의 원칙에 따라 혼잡을 유발하는 시설물에 부과하는 경제적 부담을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제36조제1항에서는 도시교통정비지역으로 지정된 행정구역을 관할하는 시장(특별시장·광역시장·특별자치시장 및 특별자치도지사를 포함함. 이하 같음)은 도시교통정비지역에서 교통혼잡의 원인이 되는 시설물의 소유자로부터 매년 교통유발부담금을 부과·징수할 수 있다고 규정하고 있으며, 제8항제3호에서는 교통유발량이 현저히 적거나 공익상 불가피한 사유로 교통유발부담금 부과가 적절하지 아니한 시설물로서 대통령령으로 정하는 시설물에는 교통유발부담금을 부과하지 아니하되(본문), 그 시설물의 목적 외에 사용하는 경우에는 그러하지 아니하다(단서)고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 「도시교통정비 촉진법 시행령」 제17조제1항제16호에서는 「도시철도법」 제2조제3호에 따른 도시철도시설, 「철도사업법」 제2조제2호에 따른 철도시설 등을 그 시설물의 목적에 사용하는 경우에는 교통유발부담금을 부과하지 않는다고 규정하고 있습니다.
한편, 「철도사업법」 제2조제2호에서는 “철도시설”이란 「철도산업발전 기본법」 제3조제2호에 따른 철도시설을 말한다고 규정하고 있고, 「철도산업발전 기본법」 제3조제2호가목에서는 철도시설에 해당하는 시설의 하나로 “역시설”을 규정하고 있으며, 「철도사업법」 제42조제1항에서는 국토교통부장관은 국가가 소유·관리하는 철도시설에 시설물을 설치하려는 자에게 「국유재산법」 제18조에도 불구하고 대통령령으로 정하는 바에 따라 시설물의 종류 및 기간 등을 정하여 점용허가를 할 수 있다고 규정하고 있고, 「철도사업법」 제42조제2항에서는 같은 조 제1항에 따른 점용허가는 철도사업자와 민자회사에만 하며, 시설물의 종류와 경영하려는 사업이 철도사업에 지장을 주지 아니하여야 한다고 규정하고 있는바,
나. 질의 가에 대하여
이 사안은 「철도사업법」 제42조제1항에 따른 점용허가를 받아 설치ㆍ운영하는 민자역사 내 판매시설이 「도시교통정비 촉진법 시행령」 제17조제1항제16호에 따른 “철도시설” 중 “역시설”에 해당하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「도시교통정비 촉진법」 제36조제8항제3호 및 같은 법 시행령 제17조제1항제16호에서는 공익상 불가피한 사유로 교통유발부담금 부과가 적절하지 않은 시설물의 하나로 「철도사업법」 제2조제2호에 따른 철도시설을 규정하고 있고, 「철도사업법」 제2조제2호에서는 철도시설이란 「철도산업발전 기본법」 제3조제2호에 따른 철도시설을 말한다고 규정하고 있으며, 「철도산업발전 기본법」 제3조제2호가목에서는 철도시설에 해당하는 “역시설”에 “물류시설·환승시설 및 편의시설 등”이 포함된다고 규정하고 있는데, 여기서 “편의시설 등”의 범위에 “판매시설”도 포함되는지 여부가 문언상 명확하지 아니한바, 이를 밝히기 위해서는 해당 문언의 체계 및 관련 법령과의 관계 등을 함께 고려하는 체계적·논리적 해석 방법을 동원하여야 할 것입니다.
그런데, 「철도산업발전 기본법」 제3조제2호가목에서는 철도시설의 하나로 역시설을 규정하면서 그 역시설에 물류시설·환승시설 및 편의시설 등이 포함되는 것으로 규정하고 있는바, 의존명사 “등”은 명사 뒤에 쓰여 “그 밖에도 같은 종류의 것이 더 있음”을 나타내는 말로서(표준국어대사전 참조), 일반적으로 법령에서 하나 또는 수 개의 사항을 열거하고 그 뒤에 “등”을 사용한 경우 열거된 사항은 예시사항인 점에 비추어 볼 때(법제처 2014. 10. 10. 회신 14-0498 해석례 참조), 해당 규정에 따라 역시설에 포함되는 시설은 물류시설·환승시설 및 편의시설에 한정되는 것은 아니라고 할 것입니다.
그리고, 철도산업에 관한 기본적 내용에 대해서는 「철도산업발전 기본법」에서 규정하고 있고, 그 중 철도망의 확충 및 역세권 개발에 관한 구체적 사항은 「철도건설법」에서, 철도사업의 운영에 관한 구체적 사항은 「철도사업법」에서 각각 규정하고 있는데, 「철도건설법」 제2조제6호가목에서는 “철도시설”에 해당하는 시설의 하나로 “역 시설”을 규정하면서 괄호를 두어 “역사와 같은 건물에 있는 판매시설”도 “철도시설”의 일종인 “역 시설”에 포함됨을 명시하고 있는바, 「철도사업법」에 따른 “철도시설”의 의미를 해석함에 있어서는 해당 법률과 체계적으로 밀접한 관련이 있는 「철도건설법」 제2조제6호가목에 따른 “철도시설” 중 “역 시설”의 범위에 “역사와 같은 건물에 있는 판매시설”이 포함된다는 점도 함께 고려하는 것이 타당하다고 할 것입니다.
또한, 「도시교통정비 촉진법 시행령」 제17조제1항제16호에서는 교통유발부담금을 부과하지 않는 시설로서 「철도사업법」 제2조제2호에 따른 “철도시설”과 함께 「도시철도법」 제2조제3호에 따른 “도시철도시설”을 규정하고 있는데, 「도시철도법」 제2조제3호에서는 도시철도시설에 해당하는 시설의 하나로 “역시설”을 규정하면서 역시설에 “역사와 같은 건물에 있는 판매시설” 등을 포함하는 것으로 규정하고 있어, 도시철도 역사와 같은 건물에 있는 판매시설에 대해서는 교통유발부담금이 면제된다고 할 것인바, 공중(公衆)의 이용에 제공되는 대중교통수단이라는 점에서 「철도사업법」 제2조제2호에 따른 “철도시설”과 「도시철도법」 제2조제3호에 따른 “도시철도시설”이 본질적 차이가 없음에도 불구하고, “역사와 같은 건물에 있는 판매시설”이 “도시철도시설”에는 포함되는 반면 “철도시설”에서는 제외된다고 보아 교통유발부담금 면제 여부를 달리 하는 것은 형평에 반한다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「철도사업법」 제42조제1항에 따른 점용허가를 받아 설치ㆍ운영하는 민자역사 내 판매시설은 「도시교통정비 촉진법 시행령」 제17조제1항제16호에 따른 “철도시설” 중 “역시설”에 해당한다고 할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여
이 사안은 민자역사 내 판매시설이 「도시교통정비 촉진법 시행령」 제17조제1항제16호에 따른 “철도시설”에 해당한다면, 그 시설을 철도이용객 뿐만 아니라 인근 지역주민도 사용할 수 있다는 이유로 「도시교통정비 촉진법」 제36조제8항 각 호 외의 부분 단서에 따른 “시설물을 그 시설물의 목적 외에 사용하는 경우”에 해당한다고 보아 교통유발부담금을 부과할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「도시교통정비 촉진법」 제36조제8항 각 호 외의 부분에서는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설물에는 교통유발부담금을 부과하지 아니하되(본문), 같은 항 각 호의 시설물을 “그 시설물의 목적 외”에 사용하는 경우에는 그러하지 아니하다(단서)고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 「도시교통정비 촉진법 시행령」 제17조제1항 각 호 외의 부분에서는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설물을 “그 시설물의 목적에” 사용하는 경우에는 부담금을 부과하지 아니한다고 규정하고 있는바, 여기서 “그 시설물의 목적”이란 그 시설이 설치된 용도 또는 목적을 의미한다고 할 것이므로, 민자역사 내 판매시설을 판매시설 외의 다른 용도로 전용(轉用)하지 않고 판매시설로서 사용하는 경우는 “그 시설물의 목적”에 사용하는 경우로 보아야 할 것입니다.
그렇다면, 민자역사 내 판매시설을 판매시설로 사용하는 한, 인근 지역주민들이 해당 시설물을 이용할 수 있다는 이유만으로 그 시설물을 목적 외에 사용하는 것으로 보기는 어렵다고 할 것입니다(법제처 2016. 8. 11. 회신 16-0306 해석례 참조).
따라서, 철도시설에 해당하는 민자역사 내 판매시설을 철도이용객 뿐만 아니라 인근 지역주민도 사용할 수 있다는 이유로 「도시교통정비 촉진법」 제36조제8항 각 호 외의 부분 단서에 따른 “시설물을 그 시설물의 목적 외에 사용하는 경우”에 해당한다고 볼 수는 없으므로 교통유발부담금을 부과할 수 없다고 할 것입니다.