「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」(이하 “국유림법”이라 함)은 산림환경보전, 미래 산림자원 비축 등 공익기능증진을 위한 별도의 국유림 정책이 필요하다는 점을 고려하여 국민의 다양한 요구에 부응하고 국유림만의 독자적인 정책을 수행하기 위하여 제정된 법률로서1) 같은 법에서는 “국유림의 관리”를 국유림의 보전, 대부ㆍ사용허가ㆍ교환ㆍ매수ㆍ매각 등의 재산관리행위로 정의(제2조제2호)하면서 국유림의 대부, 대부료, 준보전국유림의 매각ㆍ교환 등 국유림 관리에 관하여 별도의 장(제3장)을 두어 규정하는 등 「국유재산법」에 따른 일반적인 국유재산과 국유림을 달리 취급하고 있으므로 국유림의 대부 등 국유림의 관리에 관하여는 국유림법의 규정이 「국유재산법」보다 우선하여 적용됩니다.2)
특히 국유림법 제16조제3항에 따라 「국유재산법」 제6조제2항에 따른 행정재산으로 간주되는 보전국유림을 같은 조 제3항에 따른 일반재산으로 간주되는 준보전국유림으로 재구분하는 것은 그 실질이 「국유재산법」에 따른 용도폐지에 해당함에도 국유림법 제16조제4항에서는 이러한 재구분을 할 수 있는 근거를 「국유재산법」과 별도로 규정하고 있는바, 보전국유림을 준보전국유림으로 재구분하는 때에는 「국유재산법」이 아닌 국유림법 제16조제4항만 적용된다고 보아야 합니다.
그런데 국유림법에 따르면 보전국유림이 같은 법 제16조제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 준보전국유림으로 재구분할 수 있도록 규정하여 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에만 준보전국유림으로 재구분할 수 있음이 문언상 명백하고, 입법연혁적 측면에서도 국유림법은 보전국유림을 준보전국유림으로 재구분하는 것을 허용하는 것이 타당하다고 인정되는 사유가 새롭게 발생하는 경우 같은 법 제16조제4항 각 호의 규정을 신설하는 방식으로 재구분을 허용해왔다는 점을 고려하더라도3) 보전국유림에서 준보전국유림으로 재구분할 수 있는 경우는 같은 항 각 호에서 열거하는 사유가 발생한 때로 한정하는 것이 입법연혁에 부합하는 해석입니다.
더욱이 국유림법에서는 보전국유림은 대부ㆍ매각ㆍ교환 또는 양여하거나 사권을 설정하지 못하고(제17조), 준보전국유림이 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」에 따른 채종림ㆍ시험림, 「산림보호법」에 따른 산림보호구역, 「산림문화ㆍ휴양에 관한 법률」에 따른 자연휴양림 등으로 지정되면 별도의 재구분 절차를 거치지 않고 보전국유림으로 간주하는(제16조제2항) 등 준보전국유림에 비해 보전국유림에 대한 보전과 관리를 한층 강화하고 있음에 비추어 볼 때4) 산림청장이 국유림법 제16조제5항에 따라 준보전국유림을 보전국유림으로 재구분한 행위를 추후 사정변경으로 인하여 변경하거나 철회5)하는 것은 별론으로 하고, 보전국유림을 대부, 매각이 가능한 준보전국유림으로 재구분할 수 있는 경우는 제한적으로 해석하는 것이 타당합니다.
<관계법령>
「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」
제16조(국유림의 구분) ① 산림청장은 소관 국유림을 다음 각 호의 기준에 따라 보전국유림과 준보전국유림으로 구분하고 이를 관리하여야 한다.
1.보전국유림
가. 산림경영임지의 확보, 임업기술개발 및 학술연구를 위하여 보존할 필요가 있는 국유림
나. 사적(史蹟)ㆍ성지(城趾)ㆍ기념물ㆍ유형문화재 보호, 생태계보전 및 상수원보호 등 공익상 보존할 필요가 있는 국유림
다. 그 밖에 국유림으로 보존할 필요가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 국유림
2. 준보전국유림: 보전국유림 외의 국유림
②ㆍ③ (생 략)
④ 산림청장은 소관 국유림중 보전국유림이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 농림축산식품부령으로 정하는 재구분기준에 따라 해당 국유림을 준보전국유림으로 재구분할 수 있다.
1. 「국유재산법」 제8조제4항에 따라 다른 중앙관서의 장이 사용 승인하기로 협의된 경우와 같은 법 제8조의2제1항에 따라 보전국유림으로의 사용승인이 철회된 경우
1의2. 「국유재산법」 제16조에 따라 관리전환하기로 협의된 경우
2. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 의한 공익사업에 필요한 경우로서 대통령령이 정하는 사업에 해당하는 경우
3. 삭제
4. 「지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률」 제17조의 규정에 따라 실시계획의 승인을 얻은 경우
5. 국가가 시행하는 산림사업에 필요한 공유림 또는 사유림과 교환하기 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 경우
6. 제2항 각 호의 규정에 의한 산림으로서 그 지정이 해제된 경우
7. 국유림의 경영관리상 보전국유림으로 보존할 필요가 없거나 다른 법률의 규정에 의한 목적사업수행상 보전국유림이 그 사업부지의 일부로 편입이 불가피한 경우로서 대통령령이 정하는 경우
8. 삭제
9. 「지역특화발전특구에 대한 규제특례법」에 따른 특화사업을 위하여 필요한 경우
10. 지방자치단체가 산림사업을 위하여 필요한 국유림을 계속하여 보전국유림에 준하여 관리 및 보전할 것을 조건으로 해당 지방자치단체 소유 공유림과 교환하려는 경우
11. 제21조제1항에 따라 2만제곱미터 이내의 면적으로 사용허가를 받은 자가 사용허가를 받은 날부터 해당 보전국유림을 10년 이상 사용하고 있는 경우. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제외한다.
가. 제16조제2항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우
나. 제26조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우
다. 그 밖에 다른 법률에서 종류재구분 등을 금지하거나 제한하는 등 국유림의 효율적인 경영 및 관리에 지장이 있다고 인정되는 경우로서 농림축산식품부령으로 정하는 경우
⑤ 산림청장은 소관 국유림 중 준보전국유림이 제1항제1호 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 국유림을 보전국유림으로 재구분할 수 있다.
각주)-----------------
2005. 1. 11. 발의 의안번호 제171272호 국유림의 경영 및 관리에 관한 법률안 국회 농림해양수산위원회 검토보고서 참조
법제처 2008. 10. 2. 회신 08-0245 해석례 참조
2009. 8. 31. 발의 의안번호 제1805814호 국유림의 경영 및 관리에 관한 법률안 국회 농림축산식품해양수산위원회 심사보고서 및 2013. 9. 30. 발의 의안번호 제1907080호 국유림법 국회 농림축산식품해양수산위원회 전문위원 심사보고서 참조
법제처 2018. 5. 29. 회신 18-0135 해석례 참조
대법원 1995. 2. 28. 선고 94누7713 판결례 참조
각주)-----------------