「주택법」 제2조제11호 각 목 외의 부분에서는 “주택조합”이란 많은 수의 구성원이 주택을 마련하거나 리모델링하기 위하여 결성하는 같은 호 각 목의 조합을 말한다고 규정하고 있고, 같은 호 가목에서는 주택조합의 하나로 지역주택조합을 같은 목 1)부터 9)까지의 구분에 따른 지역에 거주하는 주민이 주택을 마련하기 위하여 설립한 조합으로 규정하고 있으며, 「주택법」 제32조제1항 전단에서는 많은 수의 구성원이 주택을 마련하거나 리모델링하기 위하여 주택조합을 설립하려는 경우에는 관할 시장ㆍ군수·구청장의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제7항 본문에서는 주택조합 구성원의 자격기준 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있습니다.
이에 따라 「주택법 시행령」 제38조제1항제1호가목에서는 지역주택조합 조합원의 요건으로 주택조합설립인가신청일(해당 주택건설대지가 법 제41조에 따른 투기과열지구 안에 있는 경우에는 주택조합설립인가신청일 1년 전의 날을 말하며, 이하 같음)부터 해당 조합주택의 입주가능일까지 주택을 소유(주택의 유형, 입주자 선정방법 등을 고려하여 국토교통부령이 정하는 지위에 있는 경우를 포함함. 이하 같음)하지 아니하거나 주거전용면적 85제곱미터 이하의 주택 1채를 소유한 세대주인 자일 것을 규정하고 있고, 이에 따라 「주택법 시행규칙」 제18조제1항에서는 「주택법 시행령」 제38조제1항제1호가목에서 “국토교통부령으로 정하는 지위”란 「주택공급에 관한 규칙」 제2조제7호에 따른 당첨자(당첨자의 지위를 승계한 자를 포함함)의 지위를 말한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 「주택공급에 관한 규칙」 제2조제7호 각 목 외의 부분 본문에서는 “당첨자”란 같은 호 각 목의 어느 하나에 해당하는 사람을 말한다고 규정하고 있고, 같은 호 각 목 외의 부분 단서에서는 다만, 분양전환되지 아니하는 공공임대주택(「공공주택 특별법」 제2조제1호가목에 따른 공공임대주택을 말함. 이하 같음)의 입주자로 선정된 자는 제외하며, 「주택법」 제39조제2항에 따라 당첨 또는 공급계약이 취소되거나 그 공급신청이 무효로 된 자는 당첨자로 본다고 규정하고 있고, 같은 호 가목에서는 「주택법」 제10조제2항에 따른 주택조합이 그 조합원에게 공급하기 위하여 건설하는 주택에 대하여 해당 사업계획승인일 당시 입주대상자로 확정된 자를 당첨자 중 하나로 규정하고 있는바,
이 사안은 주택조합설립인가신청일 당시 무주택 또는 주거전용면적 85제곱미터 이하의 주택 1채를 소유한 경우에 해당하여 「주택법 시행령」 제38조제1항제1호가목 및 「주택법 시행규칙」 제18조제1항에 따른 지역주택조합 조합원의 요건을 갖춘 자가, 주택조합설립인가신청일부터 해당 주택조합의 입주가능일까지의 기간 동안에 해당 주택조합이 사업계획승인을 받아 조합원에게 분양하는 주거전용면적 85제곱미터를 초과하는 주택의 입주대상자로 확정되어 「주택공급에 관한 규칙」 제2조제7호가목에 따른 당첨자가 된 경우, 이러한 당첨자의 지위에 있는 자를 여전히 그 지역주택조합 조합원의 요건에 적합한 자로 볼 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 지역주택조합에 의한 주택건설사업은 일정한 지역에 거주하는 주택 마련을 목적으로 하는 주민이 지역주택조합을 설립하고, 그 지역주택조합이 사업시행자가 되거나 한국토지주택공사 등과 공동사업시행자가 되어 사업계획승인을 받아 시공자를 선정한 후, 사업시행계획과 조합 정관으로 정하는 방식에 따라 조합원에게 주택을 우선 공급하며, 조합원에게 공급하고 남은 주택을 조합원 외의 자에게 일반분양한 후 사업비를 청산하는 방식의 사업으로서, 기본적으로 지역주택조합 조합원의 주택마련을 위한 사업이라고 할 것입니다(「주택법」 제10조, 제16조 및 제32조 등 참조). 그렇다면, 이러한 지역주택조합의 조합원은 주택을 마련할 목적으로 해당 지역주택조합에 가입하는 것이고, 해당 지역주택조합이 공급하는 주택에 입주자로 선정된 지위를 양도하는 등 특별한 사정이 없는 한 해당 지역주택조합이 사업계획승인을 받아 공급하려는 주택을 공급받아 입주대상자가 되는 것을 전제로 하고 있다고 할 것입니다.
다음으로, 이 사안의 지역주택조합의 조합원의 자격과 관련한 입법연혁을 살펴보면, 구 「주택건설촉진법 시행령」(2000. 3. 28. 대통령령 제16764호로 일부개정되기 전의 것) 제42조제3항제1호가목에서는 지역주택조합원의 요건 중 하나로 “주택조합설립인가신청일부터 당해 조합주택의 입주가능일까지 주택을 소유하지 아니한 세대주인 자”를 규정하였고, 구 「주택법 시행령」(2007. 7. 30. 대통령령 제20208호로 일부개정된 것) 제38조제1항제1호가목에서는 주택 소유의 개념에 주택의 유형, 입주자 선정방법 등을 고려하여 건설교통부령이 정하는 지위에 있는 경우를 포함하는 것으로 규정하였습니다.
그렇다면, 「주택법 시행령」 제38조제1항제1호가목에서 “해당 조합주택”이라는 표현과 “주택”이라는 표현을 구분하여 사용하고 있는 것은 사회통념상 일반적인 주택 소유의 개념에 비추어 보았을 때 해당 조합주택을 소유하는 것은 해당 조합주택의 입주가능일 이후인 점, 구 「주택법 시행령」(2007. 7. 30. 대통령령 제20208호로 일부개정된 것) 제38조제1항제1호가목은 주택청약이 필요없는 조합주택을 투기적 수단으로 악용되지 않도록 조합원 가입자격을 무주택 실소유자 위주로 개편하기 위하여 원래 주택 소유의 개념에 포함되지 않는 일정한 지위에 있는 경우까지 주택을 소유한 것으로 개정한 것인 점[구 「주택법 시행령」(2007. 7. 30. 대통령령 제20208호로 일부개정된 것) 설명자료, 국토교통부 2007년 7월 참고], 지역주택조합의 조합원은 해당 조합주택의 입주대상자가 되는 것이 전제되어 있는 점 등을 고려하면 입법자가 지역주택조합의 조합원의 자격요건과 관련하여 “주택을 소유하지 않을 것”이란 해당 지역주택조합이 공급하는 주택과 해당 지역주택조합이 공급하는 주택을 제외한 다른 주택을 구분하여 규정하고, 이 중 해당 지역주택조합이 공급하는 주택 외의 주택을 소유하지 않을 것을 규정한 것으로 이해하여야 할 것입니다.
아울러, 만약 「주택법 시행령」 제38조제1항제1호가목에 따른 주택에 “해당 조합주택”이 포함된다고 보게 된다면 조합원이 조합원에게 분양되는 국민주택규모인 주거전용면적 85제곱미터를 초과하는 주택의 입주대상자로 확정되면 이러한 조합원은 사업계획승인을 받는 시점부터는 더 이상 조합원의 자격을 갖출 수 없게 되므로 결국 지역주택조합으로서는 조합원에게 이러한 조합주택의 공급이 불가능하게 될 수밖에 없는바, 주택법령상 지역주택조합이 그 조합원에게 공급물량의 25퍼센트 미만의 범위에서 국민주택규모를 초과하는 주택을 공급하는 것이 가능함에도 불구하고 이러한 주택의 공급이 불가능해지는 모순적인 결과가 초래된다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려되어야 할 것입니다[「주택법 시행령」 제21조제4항 및 「주택조합 등에 대한 주택규모별 공급비율에 관한 지침」(국토교통부고시 제2014-356호) 제4조 참조].
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 주택조합설립인가신청일 당시 무주택 또는 주거전용면적 85제곱미터 이하의 주택 1채를 소유한 경우에 해당하여 「주택법 시행령」 제38조제1항제1호가목 및 「주택법 시행규칙」 제18조제1항에 따른 지역주택조합 조합원의 요건을 갖춘 자가 주택조합설립인가신청일부터 해당 주택조합의 입주가능일까지의 기간 동안에 해당 주택조합이 사업계획승인을 받아 조합원에게 분양하는 주거전용면적 85제곱미터를 초과하는 주택의 입주대상자로 확정되어 「주택공급에 관한 규칙」 제2조제7호가목에 따른 당첨자가 된 경우, 이러한 당첨자의 지위에 있는 자는 여전히 그 지역주택조합 조합원의 요건에 적합한 자로 볼 수 있다고 할 것입니다.
※ 법령정비의견
○ 「주택법 시행규칙」 제18조제1항에서는 조합원의 자격과 관련하여 주택을 소유하는 것으로 보는 주택의 범위에 대하여 해당 조합주택을 제외한다는 등의 규정이 없고, 주택을 소유하는 것으로 보는 당첨자의 지위를 「주택공급에 관한 규칙」 제2조제7호에 따른 당첨자를 말한다고 규정하고 있을 뿐, 해당 지역주택조합이 사업계획승인을 받아 그 조합원이 입주대상자로 확정된 경우를 당첨자에서 제외하는 등의 규정이 별도로 없어, 조합원이 속한 지역주택조합이 사업계획승인을 받아 해당 조합원이 주거전용면적 85제곱미터를 초과하는 주택의 입주대상자로 확정된 경우 그 지역주택조합의 조합원의 자격이 여전히 유지되는 것인지와 관련한 혼란이 있을 수 있는바, 조합원의 자격을 명확히 정비할 필요가 있습니다.