가. 질의 가, 질의 나 및 질의 다의 공통사항
「지방자치법」 제2조제1항에서는 지방자치단체는 특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도(제1호)와 시, 군, 구(제2호)로 구분하고 있고, 같은 법 제122조제2항에서는 “국가는 지방재정의 자주성과 건전한 운영을 조장하여야 하며, 국가의 부담을 지방자치단체에 넘겨서는 아니 된다”고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 국가는 기관의 신설 등과 관련된 비용을 지방자치단체에 부담시켜서는 아니 되도록 규정하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여
이 사안은 「지방자치법」 제122조제3항에 따라 국가가 기관의 신설 등과 관련된 비용을 부담시켜서는 아니 되는 “지방자치단체”의 범위에 「지방공기업법」 제49조에 따른 지방공사, 같은 법 제76조에 따른 지방공단 및 「지방자치단체 출자ㆍ출연기관의 운영에 관한 법률」 제2조에 따른 출자ㆍ출연기관(이하 “지방공사 등”이라 함)이 포함되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 동일한 법령에서 사용되는 용어는 법령에 다른 규정이 있는 등 특별한 사정이 없는 한 동일하게 해석ㆍ적용되어야 하는바(대법원 1997. 9. 9. 선고 97누2979 판결례 참조), 「지방자치법」 제2조제1항에서는 특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도 및 시ㆍ군ㆍ구만을 지방자치단체로 규정하고 있고, 같은 법 제122조제3항에서 “지방자치단체”의 의미를 달리 정하고 있지 않으므로, 국가가 기관의 신설 등과 관련된 비용을 부담시켜서는 아니 되는 “지방자치단체”의 범위도 같은 법 제2조제1항에 따라야 할 것입니다.
다음으로, 「지방자치법」 제122조제3항의 취지는 지방자치단체의 건전한 재정을 위하여 지방자치단체가 원하지 않는 비용을 국가가 지방자치단체에 전가하는 것을 방지하려는 것인 반면에, 지방공사 등은 지방자치단체와 그 법인격을 달리하는 독립된 법인이므로, 지방공사 등이 기관의 신설 등에 비용을 지원하는 것이 해당 기관의 경영을 합리화하고 운영의 투명성을 확보하려는 「지방공기업법」 및 「지방자치단체 출자ㆍ출연기관의 운영에 관한 법률」의 목적에 부합하는지는 별론으로 하고, 지방자치단체를 적용 대상으로 하는 「지방자치법」 제122조제3항이 지방공사 등에까지 적용된다고 볼 수는 없다고 할 것입니다.
따라서, 「지방공기업법」 및 「지방자치단체 출자ㆍ출연기관의 운영에 관한 법률」에 따라 국가가 기관의 신설 등과 관련된 비용을 지방공사 등에 부담시키는 것이 제한되는지 여부는 별론으로 하고, 「지방자치법」 제122조제3항에 따라 국가가 기관의 신설 등과 관련된 비용을 부담시켜서는 아니 되는 “지방자치단체”의 범위에 지방공사 등은 포함되지 않습니다.
다. 질의 나에 대하여
이 사안은 개별 법령의 근거는 없지만, 지방자치단체가 그 비용의 일부를 자발적으로 부담하는 것도 「지방자치법」 제122조제3항에 따라 허용되지 않는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저 「지방자치법」의 입법목적 및 같은 법 제122조제3항의 문언을 살펴보면, 「지방자치법」은 지방자치단체의 종류와 조직 및 운영에 관한 사항을 정하고, 국가와 지방자치단체 사이의 기본적인 관계를 정함으로써 지방자치행정을 민주적이고 능률적으로 수행하는 것을 목적으로 하는 법률로서(제1조 참조), 같은 법 제122조제3항에서 국가는 기관의 신설 등과 관련된 비용을 지방자치단체에 부담시켜서는 아니 된다고 규정함으로써 국가를 규율 대상으로 하여, 그 자신이 부담하여야 하는 비용을 지방자치단체에 전가하는 것을 금지하고 있을 뿐(법제처 2014. 4. 21. 회신, 14-0129 해석례 참조), 지방자치단체가 자발적으로 기관의 신설 등과 관련된 비용을 부담하는 것을 명시적으로 금지하고 있지 않습니다.
다음으로, 「지방자치법」 제122조제3항은 2014년 1월 21일 법률 제12280호로 「지방자치법」이 일부 개정되면서 국가의 부담을 지방자치단체에 전가하지 못하도록 하려는 종전의 같은 법 제122조(현행 제122조제1항 및 제2항)의 취지를 보다 구체적으로 명시하여 기관의 신설 등에 대한 국가의 부담을 지방자치단체에 전가하는 것을 방지하는 실효적 장치를 마련하기 위한 입법 목적으로 신설된 것입니다[법률 제12280호 지방자치법 일부개정법률 개정이유서 및 의안번호 1903243 지방자치법 일부개정법률안(윤재옥의원 대표발의) 국회 안전행정위원회 심사보고서 참조].
그렇다면, 「지방자치법」 제122조제3항은 국가가 기관의 신설 등과 관련한 부담을 지방자치단체에 “강요”하지 못하도록 하여[의안번호 제1903243호 지방자치법 일부개정법률안(윤재옥의원 대표발의) 국회 안전행정위원회 심사보고서 참조], 국가가 지방자치단체와의 내부적 관계를 이용하여 기관의 신설 등과 관련된 비용을 지방자치단체의 의사에 반하여 전가하는 것을 금지하려는 취지의 규정이라고 할 것이고(법제처 2014. 4. 21. 회신, 14-0129 해석례 참조), 지방자치단체가 자발적으로 기관의 신설 등과 관련된 비용을 부담하는 것을 제한하려는 취지라고 할 수는 없다고 할 것입니다.
더욱이, 공공기관의 이전 등은 지역인재 채용 및 지역 경제의 활성화 등 지방자치단체에 도움이 되는 만큼 국가가 해당 비용을 모두 부담하도록 하는 것은 부당한 측면이 있을 수 있을 뿐만 아니라[의안번호 제1903243호 지방자치법 일부개정법률안(윤재옥의원 대표발의) 국회 안전행정위원회 심사보고서 참조], 「지방자치법」 제39조제1항 제2호 및 제6호에서는 예산의 심의ㆍ확정 및 중요 재산의 취득ㆍ처분에 대하여 지방의회의 의결을 받도록 하고 있으므로, 기관의 신설 등을 위하여 지방자치단체에 추가적인 예산이 소요되거나 지방자치단체의 중요 재산의 취득ㆍ처분이 필요한 때에는 지방의회의 의결 절차를 통해 비용 부담의 필요성 및 자발성에 대한 지방자치단체 내부의 확인이 가능하다는 점을 고려하면, 지방자치단체가 국가의 기관 신설 등의 비용을 자발적으로 부담하는 것이 허용된다고 보더라도 같은 법 제122조제3항의 입법취지에 반하는 것은 아니라고 할 것입니다.
다만, 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방재정 건전화를 위하여 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 국고 보조 재원에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우(제2호), 용도가 지정된 기부금의 경우(제3호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우로서 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우(제4호)에만 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다고 규정하고 있는바, 지방자치단체가 국가의 기관 신설 등의 비용을 자발적으로 부담하는 경우에도 해당 사업의 내용, 업무 영역, 사업시행 방식 및 수입 귀속 주체 등을 종합적으로 살펴서 해당 사업이 특정 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련되어 있는지 여부와 지방자치단체가 권장하는 사업에 해당하는지 등을 검토할 필요가 있다고 할 것입니다(법제처 2012. 6. 1. 회신 12-0289 해석례 참조).
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「지방재정법」 제17조에 부합하는지는 별론으로 하고, 국가가 기관의 신설 등을 할 때에 개별 법령의 근거가 없다고 하더라도 지방자치단체가 그 비용의 일부를 자발적으로 부담하는 것이 「지방자치법」 제122조제3항에 따라 허용되지 않는 것은 아니라고 할 것입니다.
라. 질의 다에 대하여
「공유재산 및 물품관리법」(이하 “공유재산법”이라 함) 제32조제1항에서는 지방자치단체가 일반재산의 대부계약을 체결하였을 때에는 매년 대부료를 징수하도록 규정하고 있으며, 같은 법 제34조제1항제1호에서는 국가나 다른 지방자치단체가 직접 해당 일반재산을 공용ㆍ공공용 또는 비영리 공익사업용으로 사용하려는 경우에는 대부계약을 체결할 때에 그 대부료를 면제할 수 있도록 규정하고 있는바,
이 사안은 「지방자치법」 제122조제3항에 따라 국가는 기관의 신설 등과 관련하여 지방자치단체에 비용을 부담시켜서는 아니 되는데, 기관의 신설 등을 지원할 목적으로 지방자치단체가 일반재산을 국가에 대부하는 대부계약을 체결하면서 공유재산에 대한 대부료를 공유재산법 제34조제1항제1호에 따라 면제할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「지방자치법」 제122조제3항은 지방자치단체의 건전한 재정을 위하여 국가가 지방자치단체와의 내부적 관계를 이용하여 기관 등의 신설 등과 관련된 비용을 지방자치단체의 의사에 반하여 전가하는 것을 금지하려는 것인 반면, 공유재산법 제34조제1항제1호는 해당 지방자치단체의 소유인 일반재산을 해당 지방자치단체 외의 자가 일정 기간 무상으로 사용ㆍ수익하도록 하는 것으로서, 공유재산법 제34조제1항제1호에 따라 대부료를 면제할 경우에 이를 대부료에 상당하는 이익에 대한 소극적 손실이라고 볼 수는 있을지언정, 국가가 해당 지방자치단체에 국가의 기관 등의 신설 등과 관련된 비용을 직접적으로 부담시키는 것으로 볼 수는 없다고 할 것인바, 「지방자치법」 제122조제3항과 공유재산법 제34조제1항제1호는 상호 모순·저촉되는 관계에 있는 것이라고 볼 수 없으므로, 「지방자치법」 제122조제3항의 규정이 공유재산법 제34조제1항제1호에 따라 대부료를 면제할 수 있는지 여부에 영향을 미치는 것은 아니라고 할 것입니다.
설사, 소극적 손실도 비용의 부담으로 보아 「지방자치법」 제122조제3항과 공유재산법 제34조제1항제1호가 상호 모순·저촉되는 관계에 있다고 하더라도, 「지방자치법」 제122조제3항은 지방자치단체가 자발적으로 또는 출연금 지급이 가능하도록 규정하고 있는 개별 법률의 규정에 따라 국가의 기관 등의 설립에 필요한 비용을 부담하는 것까지 금지하는 것은 아니라고 할 것인데(법제처 2014. 4. 21. 회신, 14-0129 해석례 참조), 국가가 지방자치단체의 일반재산을 공용ㆍ공공용 또는 비영리 공익사업용으로 사용하려는 경우에 대부료 면제를 허용하고 있는 공유재산법 제34조제1항제1호에 따라 국가의 기관 등을 신설하는 것과 관련하여 대부료를 면제하는 것은 개별 법률의 규정에 따라 위 기관 등의 설립에 필요한 비용을 부담할 수 있는 경우에 해당한다고 할 것이며, 같은 법 시행령 제35조제1항제4호에서 정부출연연구기관등에 대하여 대부료를 면제하는 것도 그와 같은 취지라고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 기관의 신설 등을 지원할 목적으로 지방자치단체가 일반재산에 대하여 국가와 대부계약을 체결할 때에 일반재산에 대한 대부료를 공유재산법 제34조제1항제1호에 따라 면제할 수 있다고 할 것입니다.
※ 법령정비의견
○ 「지방자치법」 제122조제3항에서는 국가는 「정부조직법」과 다른 법률에 의하여 설치된 국가행정기관 등의 신설ㆍ이전 등과 관련된 비용을 지방자치단체에 부담시켜서는 아니 된다고 규정하고 있는데, 지방자치단체가 그 비용의 일부를 자발적으로 부담하는 것도 금지하려는 것인지 명확하지 않은 측면이 있는바, 입법정책적으로 검토를 거쳐 이를 합리적으로 개선할 필요가 있습니다.