2016년 12월 2일 법률 제14361호로 일부개정되어 2017년 6월 3일 시행된 「산지관리법」(이하 “구 「산지관리법」”이라 함) 부칙 제3조제1항에서는 같은 법 시행 당시 적법한 절차를 거치지 않고 산지(같은 법 제2조제1호의 개정규정에 따른 산지로 한정하며, 이하 같음)를 2016년 1월 21일을 기준으로 3년 이상 계속하여 전(田), 답(沓), 과수원의 용도로 이용하였거나 관리하였던 자로서 같은 조 제2항에 따른 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 받으려는 자는 그 사실을 같은 법 시행일부터 1년 이내에 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장(특별자치도의 경우는 특별자치도지사를 말하며, 이하 같음)ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말하며, 이하 같음)에게 신고하여야 한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 구 「산지관리법」 부칙 제3조제1항 중 “2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여”가 “2016년 1월 21일을 기준으로 역산하여 3년 이상 계속하여”를 의미하는지, 아니면 “2016년 1월 21일을 기준으로 그 시기에 상관없이 과거에 3년 이상 계속하여”를 의미하는지에 관한 것이라 할 것입니다.
먼저, 구 「산지관리법」 부칙 제3조에서 불법전용산지에 관한 임시특례를 규정한 것은 같은 법 시행 당시 3년 이상 장기간 산지를 농지로 사용하고 있거나 해당 산지를 농지원부에 농지로 등록하여 사용하고 있는 등의 경우에는 이를 산지로 복구하기 곤란한 점을 고려하고, 이미 농지로 사용하고 있는 국민의 재산권을 보장하기 위한 것으로서(구 「산지관리법」 개정이유 및 의안번호 제2000405호 산지관리법 일부개정법률안 국회 농림축산식품해양수산위원회 검토보고서 참조), 같은 규정에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 같은 법 시행일부터 1년 동안 해당 토지 소유자 등의 신고를 받고 일정한 기준에 따라 심사를 하여 지목 변경에 필요한 처분을 할 수 있도록 한 것입니다.
그런데, 이러한 특례규정은 일반적으로 법령을 제정 또는 개정할 때 정책적인 관점 또는 특수한 상황을 전제로 하여 한정된 기간 또는 한정된 대상에 대하여 예외적으로 본칙의 내용과 다른 제도를 도입하여 운용할 필요가 있을 때에 두는 것으로서 그 성격상 엄격하게 해석하여야 하고(법제처 2016. 10. 10. 회신 16-0361 해석례 참조), 법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인바(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 구 「산지관리법」 부칙 제3조제1항의 “2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여” 산지를 전, 답, 과수원의 용도로 이용하였거나 관리하였던 경우는 “2016년 1월 21일을 기준으로 「민법」에 따라 역산하여 3년 이상”이 되는 즉, 2013년 1월 21일 이전부터 2016년 1월 21일까지 계속하여 산지를 전, 답, 과수원의 용도로 이용하였거나 관리하였던 경우라 할 것이고, 이와 달리 2016년 1월 21일을 기준으로 그 시기에 상관없이 과거에 3년 이상 계속하여 산지를 전, 답, 과수원의 용도로 이용하였거나 관리하였던 경우이기만 하면 임시특례가 적용된다고 해석하는 것은 문언해석의 범위를 벗어나는 것으로 허용될 수 없다고 할 것입니다.
또한, 농지법령은 지목이 임야인 토지에 대해서는 「산지관리법」에 따른 산지전용허가를 받지 않더라도 3년 이상 농작물을 경작하는 경우에는 농지로 인정하여 산지관리법령과 상충되는 문제가 있었는데, 개정된 「농지법 시행령」(2016. 1. 19. 개정되어 2016. 1. 21. 시행된 것을 말하며, 이하 같음)에서는 이러한 토지를 농지에서 제외하면서 같은 영 시행 당시(2016. 1. 21.)를 기준으로 부칙에 경과조치를 두었고, 그 후 구 「산지관리법」으로 개정될 때 부칙 제3조로 불법전용산지에 관한 임시특례를 두면서 그 기준일을 「농지법 시행령」의 시행일과 맞추어 산지관리법령과 농지법령의 상충 문제를 해소하려 했다는 점도 이 사안을 해석하는데 고려하여야 할 것입니다.
따라서, 구 「산지관리법」 부칙 제3조제1항 중 “2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여”는 “2016년 1월 21일을 기준으로 역산하여 3년 이상 계속하여”를 의미합니다.