가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항
「화물자동차 운수사업법」(이하 “화물자동차법”이라 함) 제56조에서는 자가용 화물자동차(화물자동차 운송사업과 화물자동차 운송가맹사업에 이용되지 않고 자가용으로 사용되는 화물자동차를 말하며, 이하 같음)의 소유자 또는 사용자는 자가용 화물자동차를 유상(그 자동차의 운행에 필요한 경비를 포함하며, 이하 같음)으로 화물운송용으로 제공하거나 임대해서는 안 되나(본문), 국토교통부령으로 정하는 사유에 해당되는 경우로서 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사(이하 “시·도지사”라 함)의 허가를 받으면 화물운송용으로 제공하거나 임대할 수 있다고(단서) 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행규칙 제49조에서는 천재지변이나 이에 준하는 비상사태로 인하여 수송력 공급을 긴급히 증가시킬 필요가 있는 경우(제1호) 등을 시·도지사의 허가를 받아 자가용 화물자동차를 화물운송용으로 제공하거나 임대할 수 있는 사유로 규정하고 있습니다.
그리고, 화물자동차법 제56조의2제1항제2호에서는 시ㆍ도지사는 자가용 화물자동차의 소유자 또는 사용자가 같은 법 제56조 단서에 따른 허가를 받지 않고 자가용 화물자동차를 유상으로 운송에 제공하거나 임대한 경우 6개월 이내의 기간을 정하여 그 자동차의 사용을 제한하거나 금지할 수 있다고 규정하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여
이 사안은 자가용 화물자동차의 소유자 또는 사용자가 화물자동차법 제56조 단서에 따른 허가를 받지 않고 자가용 화물자동차를 유상으로 운송에 제공하거나 임대한 후 그 자동차의 소유권을 타인에게 이전한 경우, 시·도지사가 같은 법 제56조의2제1항제2호에 따라 그 자동차의 사용을 제한하거나 금지할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 화물자동차법 제56조의2제1항제2호에서는 “자가용 화물자동차의 소유자 또는 사용자”가 위법한 유상운송 행위를 한 경우 그 자동차의 사용을 제한하거나 금지할 수 있다고 규정하고 있는바, 원칙적으로 같은 호에 따른 처분 대상자는 “위법한 유상운송 행위를 한 행위자 본인”이라고 할 것인데, 그 행위자가 자동차의 사용제한·금지 처분을 받기 전에 해당 자동차의 소유권을 다른 자에게 이전한 경우, 양도인에 대한 처분사유가 양수인에게 승계되어 그 양수인에 대하여 자동차의 사용제한·금지 처분을 할 수 있는지 여부를 살펴봐야 할 것입니다.
이와 관련하여, 화물자동차법 제16조제6항에서는 화물자동차 운송사업을 양수한 자가 같은 조 제1항에 따라 국토교통부장관에게 사업 양수의 신고를 한 경우 양수인은 화물자동차 운송사업을 양도한 자의 운송사업자로서의 지위를 승계(承繼)한다고 규정하고 있는바, 영업양도의 경우에는 영업목적에 따라 조직화된 영업재산이 유기적 일체로서 이전되면서 운수사업자의 법적 지위가 양수인에게 포괄적으로 승계되므로, 종전 양도인의 위법행위로 인한 처분사유도 양수인에게 승계된다고 할 것이나(대법원 1998. 6. 26. 선고 96누18960 판결례, 법제처 2009. 3. 12. 회신 08-0305 해석례 참조), 자가용 화물자동차가 양도된 경우에 대해서는 양도인의 법적 지위가 양수인에게 승계된다는 별도의 규정이 없어 자가용 화물자동차의 소유자 또는 사용자로서의 법적 지위와 그 자동차의 소유권은 일정한 영업목적에 따라 조직화되어 유기적 일체를 이루고 있다고 보기 어려우므로, 영업양도의 경우와 달리 자가용 화물자동차의 소유권을 이전하는 경우에는 종전 양도인의 제재사유가 양수인에게 승계되지 않는다고 할 것입니다.
또한, 화물자동차법에서는 자가용 화물자동차의 양도인이 위법한 유상운송 행위를 했다는 사실 또는 그로 인해 자동차의 사용제한·금지 처분을 받을 예정이라는 사실 등을 사전에 공시하는 제도를 규정하고 있지 않으므로, 자가용 화물자동차의 양수인은 위법한 유상운송 행위가 존재하였음을 사전에 알지 못한 채 그 자동차의 소유권을 취득하는 경우가 일반적이라고 할 것인데, 이러한 경우까지 양도인에 대한 제재사유가 양수인에게 일괄적으로 승계된다고 본다면 제재처분으로 달성하려는 공익보다 양수인이 입게 될 손실이 더 크다는 점(법제처 2015. 6. 4. 회신 15-0277 해석례 참조)도 이 사안을 해석하는 데에 고려해야 할 것입니다.
한편, 위법한 유상운송 행위에 사용된 자가용 화물자동차의 양수인에 대하여 그 자동차의 사용제한·금지 처분을 할 수 없다면, 위법한 유상운송 행위를 한 사람이 그 자동차를 가족에게 양도한 후 실제로는 본인이 계속 사용하거나, 위법한 유상운송 행위를 한 사람들이 서로 자가용 화물자동차를 맞교환하는 방법 등으로 사용제한·금지 처분을 회피하는 경우에도 이를 제재할 수 없어 부당하다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 화물자동차법 제67조제7호에서는 같은 법 제56조를 위반하여 자가용 화물자동차를 유상으로 화물운송용으로 제공하거나 임대한 자는 2년 이하의 징역이나 2천만원 이하의 벌금에 처하도록 규정하고 있으므로, 위법한 유상운송 행위를 한 자가 그 자동차를 양도하더라도 같은 법 제67조제7호에 따른 형벌을 받게 되는바, 그러한 주장은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 자가용 화물자동차의 소유자 또는 사용자가 화물자동차법 제56조 단서에 따른 허가를 받지 않고 자가용 화물자동차를 유상으로 운송에 제공하거나 임대한 후 그 자동차의 소유권을 타인에게 이전한 경우, 시·도지사는 같은 법 제56조의2제1항제2호에 따라 그 자동차의 사용을 제한하거나 금지할 수 있는 것은 아니라고 할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여
화물자동차법 제3조제1항에서는 화물자동차 운송사업을 경영하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제16조제1항에서는 화물자동차 운송사업을 양도ㆍ양수하려는 경우에는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 양수인은 국토교통부장관에게 신고해야 한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 자가용 화물자동차의 소유자 또는 사용자가 화물자동차법 제56조 단서에 따른 허가를 받지 않고 자가용 화물자동차를 유상으로 운송에 제공하거나 임대한 후, 같은 법 제3조제1항에 따른 화물자동차 운송사업의 허가를 받거나 같은 법 제16조제1항에 따라 화물자동차 운송사업을 양수한 경우, 시·도지사가 같은 법 제56조의2제1항제2호에 따라 그 자동차의 사용을 제한하거나 금지할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 화물자동차법 제56조의2제1항제2호에서는 같은 법 제56조 단서에 따른 허가를 받지 않고 “자가용 화물자동차”를 유상으로 운송에 제공하거나 임대한 경우 “그 자동차”의 사용을 제한하거나 금지할 수 있다고 규정하고 있는바, 위법한 유상운송 행위에 사용된 자가용 화물자동차가 그 후 자가용이 아닌 영업용 화물자동차로 용도가 변경된 경우에도, 해당 자동차의 동일성이 유지되어 사용제한·금지 처분의 대상이 되는지 검토할 필요가 있습니다.
살피건대, 「자동차관리법」에 따르면 자동차 본래의 기능을 회복할 수 없게 되거나 멸실되는 등 같은 법 제13조제1항 각 호의 어느 하나의 사유에 해당하여 자동차등록원부가 말소되는 경우가 아닌 한, 자동차의 용도(자동차운수사업용인 것과 자동차운수사업용이 아닌 것으로 구분함)나 등록번호 등이 변경되더라도 해당 자동차는 동일성을 유지하여 동일한 등록원부에 의해 관리되고, 다만 같은 법 제11조제1항에 따라 그 변경사항을 변경등록 해야 하는 것에 불과하므로, 자가용 화물자동차가 화물자동차 운송사업용 자동차로 용도가 변경되었다고 하여 그 자동차의 동일성이 사라지거나, 변경등록 전의 자동차에 대하여 발생하였던 종전의 위법사실 및 그로 인한 처분사유가 소멸한다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
그리고, 자가용 화물자동차의 용도가 영업용으로 변경되었다는 이유로 종전의 위법행위에 따른 사용제한·금지 처분을 할 수 없다고 본다면, 위법한 유상운송 행위를 한 자가 자동차의 사용제한·금지 처분을 받기 전에 화물자동차 운송사업자의 지위를 취득함으로써 위반행위에 대한 제재처분을 탈법적으로 면탈할 수 있게 될 것인바, 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서, 자가용 화물자동차의 소유자 또는 사용자가 화물자동차법 제56조 단서에 따른 허가를 받지 않고 자가용 화물자동차를 유상으로 운송에 제공하거나 임대한 후 같은 법 제3조제1항에 따른 화물자동차 운송사업의 허가를 받거나 같은 법 제16조제1항에 따라 화물자동차 운송사업을 양수한 경우에도, 시·도지사는 같은 법 제56조의2제1항제2호에 따라 그 자동차의 사용을 제한하거나 금지할 수 있다고 할 것입니다.