「관광진흥법」 제2조제9호에서는 “조성계획”이란 관광지나 관광단지의 보호 및 이용을 증진하기 위하여 필요한 관광시설의 조성과 관리에 관한 계획을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제54조제1항에서는 관광지 및 관광단지(이하 “관광지등”이라 함)를 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장 및 관광단지개발자는 조성계획을 작성하여 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 함)의 승인을 받아야 하며 “이를 변경(대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 제외한다)하려는 경우에도 또한 같다”고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제47조제1항에서는 “대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경”이란 관광시설계획면적의 100분의 20 이내의 변경(제1호) 등을 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 관광지등 조성계획의 승인을 받은 자는 같은 조 제1항에 따라 경미한 조성계획의 변경을 하는 경우에는 관계 행정기관의 장과 조성계획 승인권자에게 각각 통보해야 한다고 규정하고 있습니다.
한편, 「관광진흥법」 제58조제1항에서는 같은 법 제54조제1항에 따라 조성계획의 승인 또는 변경승인을 받은 때에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30조에 따른 도시ㆍ군관리계획의 결정 등(제1호)의 인ㆍ허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 본다고 규정하고 있고, 「관광진흥법」 제58조제3항에서는 시ㆍ도지사는 같은 조 제1항 각 호의 어느 하나의 사항이 포함되어 있는 조성계획을 승인 또는 변경승인하려는 때에는 미리 관계 행정기관의 장과 협의하도록 규정하고 있는바,
이 사안은 「관광진흥법 시행령」 제47조제2항에서 조성계획의 승인을 받은 자가 「관광진흥법」 제54조제1항 후단에 따른 경미한 사항을 변경하는 경우 관계 행정기관의 장에게 통보하도록 규정하고 있음에도 불구하고, 조성계획의 승인을 받은 자는 경미한 조성계획의 변경에 대하여 「관광진흥법 시행령」 제47조제2항에 따른 통보 외에 「관광진흥법」 제58조제1항 각 호에서 의제되는 개별법에 따라 별도의 변경 인ㆍ허가를 받아야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위에서 구체적 타당성을 찾는 데에 두어야 하고, 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서 법률의 입법 취지와 목적, 그 제정ㆍ개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와 같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 해야 할 것입니다(대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결례 참조).
그런데, 「관광진흥법」 제58조제1항에서는 같은 법 제54조제1항에따라 조성계획의 승인 또는 변경승인을 받은 때에는 관련 인ㆍ허가 등을 받은 것으로 보면서 대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 변경승인 대상에서 제외하고 있는바, 조성계획의 변경사항이 경미하여 변경승인의 대상에서 제외되는 경우에도 개별법에 따른 별도의 변경 인ㆍ허가를 받을 필요가 없다고 해석하는 것이 인ㆍ허가 절차를 간소화하고 그에 따라 해당 조성계획의 시행을 촉진할 수 있도록 한 해당 규정의 취지에 보다 부합한다고 할 것입니다.
그리고, 만약, 조성계획의 경미한 변경에 대해서도 개별법에 따라 별도의 변경 인ㆍ허가를 받아야 한다고 본다면, 조성계획의 중대한 변경은 변경승인을 통하여 인ㆍ허가가 의제되어 개별법에 따른 변경 인ㆍ허가 절차를 거치지 않는 반면, 변경승인의 대상에서 제외되는 조성계획의 경미한 변경은 해당 인ㆍ허가 사항을 규율하는 개별법을 적용받게 되는바, 오히려 경미한 사항의 변경이 중대한 사항의 변경보다 복잡한 인ㆍ허가 절차를 거쳐야 하는 불합리한 결과가 초래된다고 할 것입니다.
나아가, 당초 의제하는 법률에 따라 인ㆍ허가 등이 의제되었으나 해당 의제된 인ㆍ허가 등의 내용이 변경되는 경우, 그 변경이 의제하는 법령에서 처리될 수 있는 경우가 아니라면 인ㆍ허가 등이 의제된 이후의 사항에 대해서는 의제되는 법률에 따라야 할 것인데(법제처 2011. 8. 19. 회신 11-0423 해석례 참조), 「관광진흥법 시행령」 제47조제2항에서는 관광지등 조성계획의 승인을 받은 자는 같은 조 제1항에 따라 경미한 조성계획의 변경을 하는 경우에는 관계 행정기관의 장과 조성계획 승인권자에게 각각 통보해야 한다고 규정하고 있는바, 이처럼 관광진흥법령에서는 조성계획의 경미한 변경에 대하여 특별히 통보 절차를 규정함으로써 개별법에 따른 별도의 변경 인ㆍ허가 절차를 대체하고 있다고 보아야 할 것입니다.
아울러, 「관광진흥법 시행령」 제47조제1항에서는 시ㆍ도지사의 승인을 받지 않아도 되는 경미한 사항의 변경으로 관광시설계획면적의 100분의 20 이내의 변경(제1호), 관광시설계획 중 시설지구별 토지이용계획면적의 100분의 30 이내의 변경(제2호) 및 관광시설계획 중 시설지구별 건축 연면적의 100분의 30 이내의 변경(제3호)을 규정하고 있는바, 같은 조 제2항은 이러한 면적의 일부 변경이 조성계획에서 의제하고 있는 인ㆍ허가 사항을 본질적으로 변경하지 않음을 전제로 그 변경사항을 조성계획의 승인에 따라 의제되는 인ㆍ허가 사항을 소관하는 관계 행정기관의 장이 확인할 수 있도록 통보하려는 것이라는 점도 이 사안을 해석할 때에 고려해야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「관광진흥법 시행령」 제47조제2항에서 조성계획의 승인을 받은 자가 「관광진흥법」 제54조제1항 후단에 따른 경미한 사항을 변경하는 경우 관계 행정기관의 장에게 통보하도록 규정하고 있다면, 조성계획의 승인을 받은 자는 경미한 조성계획의 변경에 대하여 「관광진흥법」 제58조제1항 각 호에서 의제되는 개별법에 따라 별도의 변경 인ㆍ허가를 받아야 하는 것은 아니라고 할 것입니다.
※ 법령정비 권고사항
경미한 조성계획의 변경을 하는 경우 관계 행정기관의 장에게 통보하도록 규정한 「관광진흥법 시행령」 제47조제2항이 「관광진흥법」 제58조제1항에 따라 의제되는 인ㆍ허가 사항을 규율하는 개별법에 따른 인ㆍ허가 절차를 대체할 수 있는 근거에 해당하는지에 대하여 해석상 혼란이 발생할 수 있으므로 이를 명확히 정비할 필요가 있습니다.