가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항
「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」(이하 “공유수면법”이라 함) 제8조제1항에서는 공유수면에 부두, 방파제, 교량, 수문, 신ㆍ재생에너지 설비, 건축물, 그 밖의 인공구조물을 신축ㆍ개축ㆍ증축 또는 변경하거나 제거하는 행위(제1호) 등을 하려는 자는 해양수산부장관, 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장(이하 “공유수면관리청”이라 함)으로부터 공유수면의 점용 또는 사용의 허가(이하 “점용ㆍ사용허가”라 함)를 받아야 한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 공유수면법 제21조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 “원상회복 의무자”라 함)는 해당 공유수면에 설치한 인공구조물, 시설물, 흙, 돌, 그 밖의 물건을 제거하고 해당 공유수면을 원상으로 회복시켜야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 공유수면관리청은 원상회복 의무자가 같은 조 제1항에 따른 원상회복에 필요한 조치 등을 하지 않는 경우에는 기간을 정하여 공유수면의 원상회복을 명할 수 있다고 규정하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여
이 사안은 공유수면법 제21조제1항에 따른 원상회복이 점용ㆍ사용허가로 변화된 주변 여건에 따라 공작물을 추가적으로 설치하거나 설치된 공작물을 보수하는 것을 포함하는지, 아니면 공유수면을 점용ㆍ사용허가 이전의 상태로 되돌리는 것으로 한정되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인바(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 공유수면법 제21조제1항에서는 원상회복 의무자는 해당 공유수면에 설치한 인공구조물, 시설물, 흙ㆍ돌, 그 밖의 물건을 제거하고 해당 공유수면을 “원상(原狀)”으로 회복시켜야 한다고 규정하고 있으므로 공유수면의 원상회복이란 원상회복 의무자가 해당 공유수면을 점용ㆍ사용허가 이전의 상태로 되돌리는 것으로 한정된다고 할 것입니다.
또한, 공유수면법 제21조제4항에서는 공유수면관리청은 같은 조 제1항에도 불구하고 원상회복이 불가능하거나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유가 있으면 원상회복 의무자의 신청에 따라 또는 직권으로 원상회복 의무를 면제할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제22조에서는 원상회복 의무가 면제되는 사유를 해당 공유수면이 도로 등으로 이용되어 원상회복을 할 수 없는 경우(제1호) 등으로 규정하고 있는바, ① 원상회복이 불가능하거나 원상회복을 할 필요가 없는 경우를 제외하면 원상회복을 하도록 규정하고 있는 공유수면법령의 규정 체계, ② 국토의 보존과 환경오염방지 등 공공의 필요와 자연공물인 공유수면을 원래 상태로 회복하기 위하여 부과되는 원상회복명령 제도의 취지(헌법재판소 2005. 4. 28. 선고 2003헌바73 결정례 참조) 및 ③ 만약 공작물을 추가적으로 설치하거나 설치된 공작물을 보수하는 경우까지 원상회복의 범위에 포함시킨다면 원상회복의 의미가 지나치게 확대되어 오히려 실질적 원상회복을 기대할 수 없게 된다는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 원상회복 의무자가 공작물을 추가적으로 설치하거나 설치된 공작물을 보수하는 것은 공유수면법 제21조에 따른 원상회복의 범위에 포함되지 않는다고 할 것입니다.
따라서, 공유수면법 제21조제1항에 따른 원상회복은 공유수면을 점용ㆍ사용허가 이전의 상태로 되돌리는 것으로 한정된다고 할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여
한편, 공유수면법 제21조제4항에서는 공유수면관리청은 같은 조 제1항에도 불구하고 원상회복이 불가능하거나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유가 있으면 원상회복 의무자의 신청에 따라 또는 직권으로 원상회복 의무를 면제할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제5항에서는 공유수면관리청은 같은 조 제4항에 따라 면제신청을 받은 경우에는 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 그 신청을 받은 날부터 20일 이내에 신청인에게 그 면제 여부를 알려야 한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 공유수면법 제21조제4항에 따라 공유수면관리청이 원상회복 의무자의 원상회복 의무를 면제할 때, 공유수면관리청은 원상회복 의무자가 점용ㆍ사용허가를 받았던 공유수면의 일부에 대하여 원상회복 의무를 면제할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 공유수면법 제21조제4항 및 같은 법 시행령 제22조에 따르면, 공유수면관리청은 원상회복이 불가능하거나 국방, 자연재해 예방 등을 위하여 원상회복을 할 수 없는 경우(제2호) 등에 해당하면 원상회복 의무를 면제할 수 있다고 규정하고 있는바, 공유수면관리청은 점용ㆍ사용허가를 받았던 공유수면에 대한 원상회복 의무가 발생한 경우에 그 원상회복 의무를 면제할 것인지를 결정할 재량권을 가진다고 할 것이고, 원상회복 의무 전부를 면제할 수 있다면 원상회복 의무 일부를 면제하는 것도 가능할 것이므로 이와 같이 공유수면관리청이 가지는 재량권에는 원상회복 의무의 “면제 여부”에 관한 결정 뿐만 아니라 “면제 범위”를 결정할 수 있는 재량권도 포함된다고 할 것입니다.
또한, 공유수면법 제21조제4항에서 원상회복 의무를 면제할 수 있는 규정을 둔 취지는 국토의 효율적 관리나 환경보전 그 밖에 사회경제적 비용 등을 고려하여 공유수면 점용ㆍ사용의 결과를 그대로 두어도 무방하거나 그대로 둘 필요가 있는 경우에는 공유수면관리청으로 하여금 원상회복 의무자의 원상회복 의무를 면제할 수 있도록 하려는 것인바(헌법재판소 2005. 4. 28. 선고 2003헌바73 결정례 참조), 이와 같은 입법 취지에 비추어 보더라도 공유수면관리청은 구체적인 상황에 따라 공유수면의 일부에 대해서도 원상회복 의무를 면제할 수 있다고 보는 것이 합리적이라고 할 것입니다.
한편, 공유수면법 제21조의 규정체계 상 원상회복을 원칙으로 하되 원상회복이 불가능하거나 사회경제적으로 유익하지 않은 경우에 한정하여 원상회복을 하지 않을 수 있도록 예외를 인정한 것이므로 원상회복 의무를 면제하는 것은 점용ㆍ사용허가를 받았던 공유수면 전부에 대해서만 가능하고 일부에 대해서는 가능하지 않다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 공유수면법 제21조제4항에 따른 원상회복 의무가 점용ㆍ사용허가를 받았던 공유수면 전부를 대상으로 원상회복 의무를 면제해야 한다는 의미라고 한다면, 그 면제사유가 공유수면의 일부 구역에만 해당하는 경우에도 공유수면 전부에 대해서 원상회복 의무를 면제하거나 아니면 공유수면 전부에 대해서 원상회복 의무를 부과해야 할 것인데, 이는 위에서 살펴본 바와 같이 국토의 효율적 관리나 환경보전 그 밖에 사회경제적 비용 등을 고려하여 공유수면 점용ㆍ사용의 결과를 그대로 두어도 무방하거나 그대로 둘 필요가 있는 경우에는 그 원상회복 의무를 면제할 수 있도록 규정하고 있는 해당 규정의 취지를 몰각시킨다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 공유수면법 제21조제4항에 따라 공유수면관리청이 원상회복 의무자의 원상회복 의무를 면제할 때, 공유수면관리청은 원상회복 의무자가 점용ㆍ사용허가를 받았던 공유수면의 일부에 대하여 원상회복 의무를 면제할 수 있다고 할 것입니다.