가. 질의 가에 대하여
도시정비법 제34조제5항의 위임에 따라 추진위원회의 운영에 관한 사항을 정하고 있는 같은 법 시행령 제29조제1항에서는 추진위원회는 추진위원의 선정에 관한 사항(제4호) 등 각 호의 사항을 토지등소유자가 쉽게 접할 수 있는 일정한 장소에 게시하거나 인터넷 등을 통해 공개하고, 필요한 경우에는 토지등소유자에게 서면통지를 하는 등 토지등소유자가 그 내용을 충분히 알 수 있도록 해야 한다고 규정하여, 해당 규정에 따른 의무를 준수해야 하는 주체를 추진위원회로 명시하고 있습니다.
그런데 도시정비법 제31조제1항에서는 정비사업의 조합을 설립하려는 경우 추진위원장을 포함한 5명 이상의 추진위원(제1호) 및 같은 법 제34조제1항에 따른 추진위원회 운영규정(제2호)에 대해 토지등소유자 과반수의 동의를 받아 추진위원회를 구성하여 시장ㆍ군수등1)1) 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장, 군수, 자치구의 구청장을 말하며, 이하 같음.
의 승인을 받아야 한다고 규정하고 있으므로 추진위원장을 포함하여 5명 이상의 추진위원을 선정하여 토지등소유자 과반수의 동의를 받기 전에는 추진위원회가 구성되지 않은 것이 분명한바, 이 사안과 같이 추진위원회 구성을 위한 토지등소유자 과반수의 동의를 받기 전에 최초로 추진위원을 선정하는 단계에서는 추진위원회에 의무를 부여하고 있는 같은 법 제34조제5항 및 같은 법 시행령 제29조제1항제4호가 적용되지 않는다고 보아야 합니다.
그리고 도시정비법에서는 토지등소유자의 동의를 받아 추진위원회를 구성하고 시장·군수등의 승인을 받도록 하고 있을 뿐 추진위원회를 구성하기 위해 추진위원을 선정하는 절차에 대해서는 별도로 규율하고 있지 않은데, 추진위원회는 종전에는 법적 규제 없이 자율적으로 구성ㆍ운영되고 있었으나 그 구성과 업무범위를 명확히 하여 정비사업 초기 단계에서 발생되는 각종 비리 및 주민 간 갈등을 해소하려는 취지에서 도시정비법에서 제도화하여 규율하게 된 것2)2) 2002. 9. 18. 의안번호 제161744호로 발의된 도시정비법안에 대한 국회 건설교통위원회 검토보고서 참조
임을 고려하면, 법령상 규율되지 않은 사항에 대해서는 원칙적으로 자율성이 보장되는 것으로 보는 것이 타당합니다.
따라서 정비사업의 투명성ㆍ공공성을 확보하고 토지등소유자의 알권리를 충족시키기 위한 도시정비법 시행령 제29조제1항의 취지3)3) 구 「도시 및 주거환경정비법」(2015. 9. 1. 법률 제13508호로 개정되기 전의 것) 제81조제1항(정비사업시행과 관련한 서류 및 자료의 공개)에 대한 대법원 2017. 6. 15. 선고 2017도2532 판결례의 취지 참조
를 고려할 때 추진위원회 구성 전 단계에서도 추진위원 선정에 관한 사항을 토지등소유자에게 알리는 것이 바람직한지 여부는 별론으로 하고, 이 사안과 같이 추진위원회 구성을 위해 최초로 추진위원을 선정하는 경우 도시정비법 시행령 제29조제1항제4호를 준수해야 한다고 볼 수는 없습니다.
나. 질의 나에 대하여
도시정비법 제33조제5항에서는 추진위원의 결격사유는 같은 법 제43조제1항부터 제3항까지를 준용한다고 하면서 이 경우 “조합”은 “추진위원회”로, “조합임원”4)4) 도시정비법 제41조에 따른 임원을 말하며, 이하 같음.
은 “추진위원”으로 본다고 규정하고 있고, 준용되는 규정인 같은 법 제43조제2항제2호에서는 조합임원이 같은 법 제41조제1항에 따른 자격요건을 갖추지 못한 경우에는 당연 퇴임한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제41조제1항에서는 조합임원 중 조합장은 선임일부터 관리처분계획인가를 받을 때까지 해당 정비구역에서 거주해야 한다고 규정하고 있습니다.
그리고 준용이란 특정 조문을 그와 성질이 유사한 규율 대상에 대해 그 성질에 따라 다소 수정해 적용하는 것을 의미하고, 결격사유 규정으로 인해 해당 자격요건을 갖추지 못한 자는 직업선택의 자유나 경제활동의 자유 등 사회활동에 있어 제한을 받게 되므로 결격사유는 문언의 범위를 넘어 확대 해석하는 것이 허용되지 않는다는 점5)5) 법제처 2015. 8. 7. 회신 15-0415 해석례 참조
을 고려하면, 추진위원의 결격사유는 도시정비법 제43조제1항부터 제3항까지에서 정한 내용 중 그 성질에 따라 다소 수정해 적용할 수 있는 사항에 대해 “조합”은 “추진위원회”로, “조합임원”은 “추진위원”으로 바꿔 읽을 수 있는 범위에서 준용된다고 보아야 합니다.
그런데 추진위원회는 조합설립을 위한 기구로서 조합설립인가일까지 업무를 수행하고 조합이 설립되면 모든 업무와 자산을 조합에 인계하고 해산6)6) 도시정비법 제34조제1항의 위임에 따른 「정비사업 조합설립추진위원회 운영규정」(국토교통부 고시) 제5조제1항 참조
됨에 따라 정비사업 절차상 관리처분계획인가 단계에는 존재하지 않는바 이미 해산되어 존재하지 않는 추진위원회의 위원장에게 관리처분계획인가 시점까지의 거주의무를 준용할 수는 없고, 도시정비법 제33조제5항 후단에서는 “관리처분계획인가”를 “조합설립인가”로 본다고 규정하고 있지 않음에도 불구하고 결격사유와 관련하여 임의로 “관리처분계획인가”를 “조합설립인가”로 바꿔 적용하는 것은 준용의 법리와 결격사유 규정 해석 원칙에도 반합니다.
또한 조합임원의 자격요건, 조합장의 거주의무 및 당연 퇴임 규정은 2019년 4월 23일 도시정비법이 법률 제16383호로 일부개정되면서 정비사업 관련 비리 근절을 위한 조합임원에 대한 제도개선 차원에서 신설된 것으로,7)7) 2018. 11. 2. 의안번호 제2016298호로 발의된 도시정비법 일부개정법률안 국회 국토교통위원회 검토보고서 참조
정비사업의 시행 결과 조성되는 대지 또는 건축물의 권리귀속에 관한 사항과 조합원의 비용 분담에 관한 사항 등을 정하는 관리처분계획은 조합원의 재산상 권리ㆍ의무 등에 구체적이고 직접적인 영향을 미칠 수 있으므로8)8) 대법원 2009. 9. 17. 선고 2007다2428 판결례 참조
조합장에게 관리처분계획인가 시까지 거주의무를 부여하고 정비사업에 대한 책임을 강화한 것인데, 정비사업 절차상 추진위원회가 해산되면서 설립된 조합이 사업시행계획을 수립하므로 추진위원장은 조합원의 재산상 권리ㆍ의무 등에 큰 영향을 미치기 어렵다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
따라서 추진위원장에 대해서는 도시정비법 제41조제1항에 따른 자격요건이 준용되지 않고, 선임일부터 조합설립인가를 받을 때까지 해당 정비구역에 거주하지 않더라도 당연 퇴임하지 않는다고 보아야 합니다.
<관계 법령>
도시 및 주거환경정비법
제33조(추진위원회의 조직) ① ～ ④ (생 략)
⑤ 추진위원의 결격사유는 제43조제1항부터 제3항까지를 준용한다. 이 경우 “조합”은 “추진위원회”로, “조합임원”은 “추진위원”으로 본다.
제41조(조합의 임원) ① 조합은 다음 각 호의 어느 하나의 요건을 갖춘 조합장 1명과 이사, 감사를 임원으로 둔다. 이 경우 조합장은 선임일부터 제74조제1항에 따른 관리처분계획인가를 받을 때까지는 해당 정비구역에서 거주(영업을 하는 자의 경우 영업을 말한다. 이하 이 조 및 제43조에서 같다)하여야 한다.
1.ㆍ2. (생 략)
② ～ ⑥ (생 략)
제43조(조합임원 등의 결격사유 및 해임) ① (생 략)
② 조합임원이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 당연 퇴임한다.
1. 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하게 되거나 선임 당시 그에 해당하는 자이었음이 밝혀진 경우
2. 조합임원이 제41조제1항에 따른 자격요건을 갖추지 못한 경우
③ ～ ⑤ (생 략)
도시 및 주거환경정비법 시행령
제29조(추진위원회의 운영) ① 추진위원회는 법 제34조제5항에 따라 다음 각 호의 사항을 토지등소유자가 쉽게 접할 수 있는 일정한 장소에 게시하거나 인터넷 등을 통하여 공개하고, 필요한 경우에는 토지등소유자에게 서면통지를 하는 등 토지등소유자가 그 내용을 충분히 알 수 있도록 하여야 한다. 다만, 제8호 및 제9호의 사항은 법 제35조에 따른 조합설립인가(이하 “조합설립인가”라 한다) 신청일 60일 전까지 추진위원회 구성에 동의한 토지등소유자에게 등기우편으로 통지하여야 한다.
1. ～ 3. (생 략)
4. 추진위원회 위원의 선정에 관한 사항
5. ～ 9. (생 략)
② (생 략)