「주민투표법」 제16조에서는 주민투표는 그 지방자치단체의 관할구역 전체를 대상으로 실시하되, 특정한 지역 또는 주민에게만 이해관계가 있는 사항인 경우 지방자치단체의 장이 지방의회의 동의를 얻은 때에는 관계 시ㆍ군ㆍ구 또는 읍ㆍ면ㆍ동을 대상으로 주민투표를 실시할 수 있다고 규정하고 있습니다.
한편, 「지방자치법」 제3조제3항에서는 시와 구에 동을 둔다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 도농 복합형태의 시에는 도시의 형태를 갖춘 지역에 법정동을 두도록 규정하고 있으며, 같은 법 제4조의2제4항에서는 행정 능률과 주민의 편의를 위하여 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 하나의 동을 2개 이상의 동으로 운영하거나 2개 이상의 동을 하나의 동으로 운영하는 등 행정동을 둘 수 있도록 규정하고 있는바,
이 사안은 「주민투표법」 제16조 단서에 따라 지방자치단체의 장이 지방의회의 동의를 얻어 특정한 “동”을 대상으로 주민투표를 실시하는 경우, 행정동을 설치한 지역에서는 행정동을 주민투표 실시구역으로 하여 주민투표를 실시하는지, 아니면 법정동을 주민투표 실시구역으로 하여 주민투표를 실시하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「주민투표법」 제16조 단서에서는 지방자치단체의 관할구역 전체가 아닌 특정한 “동”을 대상으로 주민투표를 실시하는 경우 그 “동”의 의미가 법정동을 의미하는지 아니면 행정동을 의미하는지에 관해서 별도의 규정을 두고 있지 않은바, 이와 같이 법률에서 사용되는 용어의 의미가 명확하지 않은 경우에는 가능한 한 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서 해당 법률의 입법 취지와 목적, 관계법령의 내용 및 법질서 전체와의 조화 등을 종합적으로 고려하여 판단해야 할 것입니다.
그런데, 「주민투표법」 제16조 단서에서 특정한 지역 또는 주민에게만 이해관계가 있는 경우에 한정하여 지방자치단체의 장이 지방의회의 동의를 얻어 주민투표 실시구역을 제한하도록 한 취지는 해당 사항에 대해서 이해관계가 있는 지역 및 주민에 한정하여 주민투표를 실시할 수 있도록 함으로써 지방자치단체의 주요 결정사항에 직접 이해관계가 있는 지역 및 주민의 직접참여를 보장하고(「주민투표법」 제1조 참조), 주민투표를 효율적이고 공정하게 실시ㆍ관리할 수 있도록 하려는 것이라고 할 것인바, 「주민투표법」 제16조 단서에서 “동”의 의미를 명시적으로 법정동 또는 행정동으로 한정하여 규정하고 있지 않은 것도 주민투표의 대상에 따라 그 주민투표 실시구역을 효율적으로 결정하기 위한 것이라고 할 수 있으므로, 지방자치단체의 장은 주민투표 실시구역의 최소단위를 정함에 있어서도 효율성과 공정성을 고려하여 행정동 또는 법정동으로 선택적으로 결정하여 실시할 수 있다고 보는 것이 「주민투표법」 제16조 단서의 입법취지에 부합한다고 할 것입니다.
또한, 「주민투표법」 제16조 단서에서는 특정한 지역 또는 주민에게만 이해관계가 있는 사항인 경우 지방자치단체의 장이 “관계” 시ㆍ군ㆍ구 또는 읍ㆍ면ㆍ동을 대상으로 주민투표를 실시할 수 있도록 규정하고 있는바, 이는 지방자치단체의 장이 주민투표 실시구역을 정할 때에 해당 지방자치단체의 관할구역 전체로 할 것인지 또는 그 일부로 할 것인지 여부뿐만 아니라, 해당 지방자치단체의 관할구역 중 어느 지역이 해당 주민투표 사항과 이해관계가 있는 지역에 해당하여 주민투표 실시구역으로 할 것인지 여부에 대해서도 판단하도록 규정한 것이라고 할 것이므로, 지방자치단체의 장은 주민투표 사항과 이해관계가 있는 행정동 또는 법정동을 주민투표 실시구역으로 선택적으로 결정할 수 있다고 할 것입니다.
더욱이, 「주민투표법」 제16조 단서에서는 지방자치단체의 장은 주민의 대표인 지방의회의 동의를 얻어 주민투표 실시구역을 정할 수 있도록 규정하여 주민투표의 실시구역 결정과정에서 주민의 의견이 반영되는 절차를 마련하고 있기 때문에 이해관계가 있는 주민의 의견에 따라 주민투표 실시구역은 법정동 또는 행정동이 될 수 있을 것이므로 주민투표의 최소 실시구역의 “동”을 반드시 법정동이나 행정동 중 어느 하나만을 의미하는 것으로 한정하여 해석할 것은 아니라고 할 것입니다.
따라서, 「주민투표법」 제16조 단서에 따라 지방자치단체의 장이 지방의회의 동의를 얻어 특정한 “동”을 대상으로 주민투표를 실시하는 경우, 행정동을 설치한 지역에 대해서는 주민투표 사항과 이해관계가 있는 행정동 또는 법정동을 주민투표 실시구역으로 선택적으로 결정하여 주민투표를 실시할 수 있다고 할 것입니다.