「새마을운동조직 육성법」(이하 “새마을조직법”이라 함) 제2조에 따르면 “새마을운동조직”이란 새마을운동중앙회와 그 산하조직인 새마을지도자중앙협의회, 새마을부녀회중앙연합회, 직장ㆍ공장새마을운동중앙협의회, 새마을문고중앙회, 그 밖에 새마을운동 관련 조직 및 그 계통 조직으로서 주무부장관의 인가를 받아 설립된 법인을 말한다고 규정하고 있습니다.
한편, 「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」 제27조제1항제2호에서 「민법」 제32조에 따라 설립하였거나 설립하려는 행정자치부 소관의 비영리법인(법인의 활동범위가 해당 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사의 관할구역에 한정되는 경우만 해당함)의 설립허가 및 취소, 정관변경허가, 해산신고의 수리, 그 밖의 지도ㆍ감독에 관한 권한을 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 함)에게 각각 위임한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 「행정권한의 위임 또는 위탁에 관한 규정」 제27조제1항제2호에 따라 시ㆍ도지사로부터 설립허가를 받은 시ㆍ도, 시ㆍ군ㆍ구 새마을운동과 관련한 법인도 새마을조직법 제2조에서 규정하는 새마을운동 관련 조직 및 그 계통 조직으로서 주무부장관의 인가를 받아 설립된 법인에 해당될 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 행정권한의 위임 또는 위탁은 법령에 따라 권한을 부여받은 행정기관이 그 권한의 일부를 다른 행정기관, 지방자치단체 등에 맡겨 수임ㆍ수탁기관의 명의와 책임으로 그 권한을 행사하도록 하는 것을 의미하는바, 이는 법령에서 정한 행정관청의 권한을 대외적으로 변경하는 것이므로 「정부조직법」 제6조제1항에서는 법령으로 정하는 바에 따라 위임 또는 위탁할 수 있다고 규정하고 있고, 이에 따라 원칙적으로 행정기관의 권한을 규정하고 있는 개별 법령에서 위임ㆍ위탁사항을 규정하고 있으며, 개별 법률에 위임ㆍ위탁 근거규정이 없는 경우에 예외적으로 행정능률의 향상 등을 위하여 「행정권한의 위임 또는 위탁에 관한 규정」 제4장에서 행정기관 간 위임ㆍ위탁사항을 구체적으로 규정하고 있습니다(법제처 2013. 9. 12. 회신 13-0400 해석례 참조).
그런데, 새마을조직법 제2조에 따르면 새마을운동중앙회 등 그 밖에 새마을운동 관련 조직 및 그 계통조직의 설립 인가권자를 주무부장관이라고 규정하고 있고, 이러한 권한의 위임ㆍ위탁과 관련하여 새마을조직법에서 별도의 근거를 두고 있지 않으나, 「행정권한의 위임 또는 위탁에 관한 규정」 제27조제1항제2호에서 「민법」 제32조에 따라 설립하였거나 설립하려는 행정자치부 소관의 비영리법인의 설립 허가 등의 권한을 시ㆍ도지사에게 위임한다고 규정하고 있는바, 「행정권한의 위임 또는 위탁에 관한 규정」 제27조제1항제2호에 따라 시ㆍ도지사에게 새마을운동과 관련된 시ㆍ도, 시ㆍ군ㆍ구 법인의 설립에 대한 인가 권한이 위임되어 있는지 여부는 새마을조직법 제2조에 따른 “주무부장관의 인가”와 「민법」 제32조에 따른 비영리법인 “설립 허가”를 동일한 내용의 행위로 볼 수 있는지 여부와 새마을운동과 관련한 시ㆍ도, 시ㆍ군ㆍ구 법인이 「민법」 제32조에 따른 비영리법인에 해당하는지 여부에 따라 판단될 수 있을 것입니다.
우선, 강학상 “허가”는 일반적으로 금지되는 행위를 특정한 경우에 해제하는 것이고, “인가”는 타인의 법률행위의 효력을 보충하여 법률상 효력을 완성시키는 것으로 양자의 개념 차이가 있으나, 강학상 “인가”임에도 실제 법령상에서는 “허가”라는 용어를 쓰는 경우가 많은데 그 대표적인 경우가 「민법」 제32조에 따른 법인설립 허가의 경우로서, 「민법」 제32조에 따른 법인설립 허가는 법령에서 정한 바에 따라 법인 설립을 신청한 타인의 법률행위에 보충하여 행정청의 허가(또는 인가)를 통해 법인 설립과 법인격 부여라는 법률효과가 완성되므로 강학상 “인가”의 성격을 지니는 것으로 볼 수 있을 것이고, 이처럼 현행법상으로도 인가와 허가가 엄격하게 구분되어 사용되지 않고 있음에 비추어볼 때, 새마을조직법에 따른 “주무부장관의 인가”와 「민법」 제32조에 따른 “주무관청의 허가”는 그 표현에서는 차이가 있으나, 법인 설립을 위해 소관 행정청의 행위가 필요하다는 점에서는 양자의 내용상 차이가 없으므로, 결국 새마을조직법 제2조에 따른 주무부장관의 설립 인가 권한은 「민법」 제32조 및 「행정권한의 위임 또는 위탁에 관한 규정」 제27조제1항제2호에 따라 행정자치부장관의 비영리법인 설립 허가 권한 및 그 권한을 위임받은 시ㆍ도지사의 비영리법인 설립 허가 권한과 실질을 같이 한다고 할 것입니다.
또한, 새마을운동조직에 대한 제반 지원 및 육성의 근거를 마련하기 위해 제정된 새마을조직법(의안번호 CC0023호 새마을운동조직육성법 제정안 심사보고서 및 1980. 11. 25. 내무위원회 회의록 참조) 제1조에서 “국민의 자발적 운동에 의하여 조직된 새마을운동조직”이라고 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 새마을운동조직은 “새마을운동”이라는 국민운동을 통해 지역발전과 국가 사회발전에 이바지하려는 목적으로 민간 영역에서 자생적으로 설립ㆍ운영되는 단체이므로, 새마을운동관련법령이나 조례에 따라 직접 설립된 단체가 아니라 「민법」 제32조에 의해 설립되는 비영리법인이라고 보아야 할 것입니다(법제처 2009. 4. 2. 회신 09-0073 해석례 및 법제처 2010. 4. 16. 회신 10-0037 해석례 참조).
그렇다면, 활동범위가 시ㆍ도 관할구역에 한정되는 비영리법인인 시ㆍ도, 시ㆍ군ㆍ구 새마을운동조직의 설립 인가 권한은 「민법」 제32조에 따라 원래 행정자치부장관의 권한이나 「행정권한의 위임 또는 위탁에 관한 규정」 제27조제1항제2호에 따라 시ㆍ도지사에게 위임되어 있다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「행정권한의 위임 또는 위탁에 관한 규정」 제27조제1항제2호에 따라 시ㆍ도지사로부터 설립허가를 받은 시ㆍ도, 시ㆍ군ㆍ구 새마을운동과 관련한 법인도 새마을조직법 제2조에서 규정하는 새마을운동 관련 조직 및 그 계통 조직으로서 주무부장관의 인가를 받아 설립된 법인에 해당될 수 있다고 할 것입니다.
※ 법령정비의견
○ 「새마을운동조직 육성법」 제2조에서는 새마을운동조직에 대하여 주무부장관의 설립 “인가”를 받아 설립된 법인이라고 규정하고 있고, 「행정권한의 위임 또는 위탁에 관한 규정」 제27조제1항제2호에서는 「민법」 제32조에 따라 설립하려는 행정자치부 소관의 비영리법인의 설립 “허가” 권한을 위임한다고 규정하고 있어 해석상 오해의 소지가 있으므로, 표현을 통일시키거나 설립 인가 권한을 시ㆍ도지사에게 위임하는 규정을 마련하는 등 법령을 명확하게 정비할 필요가 있습니다.