법령에서 일정한 원칙에 관한 규정을 둔 후 이러한 원칙에 대한 예외를 규정하였다면 합리적인 이유 없이 예외를 규정하고 있는 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 안 되고 엄격하게 해석할 필요가 있는데,1)1) 법제처 2012. 11. 3. 회신, 12-0596 해석례 참조
「수산업법」 제19조제1항 본문에 따르면 어업권은 이전ㆍ분할 또는 변경할 수 없는 것을 원칙으로 하면서 같은 항 단서에서는 일정한 요건에 해당하여 시장(특별자치도의 경우에는 특별자치도지사를 말함)·군수·구청장(자치구의 구청장을 말함)의 인가를 받은 경우에, 같은 조 제3항에서는 어촌계(漁村契) 및 지구별수산업협동조합(이하 “지구별수협”이라 함)의 경우에 예외적으로 어업권을 이전·분할 또는 변경할 수 있도록 규정하고 있습니다.
그렇다면 「수산업법」 제19조제1항은 어업권의 이전 등에 관한 일반적 규정인 반면 같은 조 제3항은 어업권 중 어촌계 및 지구별수협이 가지고 있는 어업권의 이전 등에 관한 특별 규정이므로 어촌계나 지구별수협이 가지고 있는 어업권 이전에 대해서는 같은 조 제1항 단서가 아닌 제3항을 적용하는 것이 체계적 해석에 부합하고, 이와 다르게 볼 경우 어촌계 및 지구별수협이 가지는 어업권에 대해 별도로 규정한 같은 조 제3항이 무의미해지는 결과를 초래할 수 있습니다.
그리고 「수산업법」 제19조제3항에서는 어촌계나 지구별수협이 가지고 있는 어업권은 어촌계와 어촌계 사이, 지구별수협과 지구별수협 사이 또는 어촌계와 지구별수협 사이에 서로 이전하거나 분할하는 경우에 한해 그 어업권을 이전하거나 분할할 수 있도록 제한하고 있으므로, 어촌계나 지구별수협이 가지고 있는 어업권이라면 어떠한 종류의 어업권인지 관계없이 어촌계 및 지구별수협 외의 자에게 이전할 수 없는 것이 문언상 명백합니다.
또한 어촌계나 지구별수협이 가지고 있는 어업권은 어업인의 공동이익 및 어촌 지역의 어업개발을 위한 공동체 성격의 어업권으로서 어촌계나 지구별수협 외의 자가 가지고 있는 어업권과 그 성격이 다르다는 점을 고려할 때, 어촌계나 지구별수협이 가지고 있는 어업권은 어촌계 및 지구별수협 외의 자에게 이전할 수 없다고 보는 것이 어업권의 이전·분할 등을 원칙적으로 금지하되 예외적으로 허용하고 있는 「수산업법」 제19조에 부합하는 해석입니다.
한편 1995년 12월 30일 법률 제5131호로 개정되기 전의 「수산업법」(이하 “구 「수산업법」이라 함) 제18조제1항 단서에서는 이전·분할할 수 있는 어업권에서 어촌계 및 지구별수협이 가지고 있는 어업권을 명시적으로 제외하고 있었으나, 이후 “마을어업권을 제외한 어업권”을 이전·분할할 수 있도록 개정한 입법 연혁을 고려할 때, 어촌계나 지구별수협이 가지고 있는 어업권이라도 「수산업법」 제19조제1항 각 호 외의 부분 단서에 따른 요건을 충족하면 누구에게나 이전할 수 있다는 의견이 있습니다.
그러나 구 「수산업법」 제18조제1항 단서를 위와 같이 개정할 때 어촌계 및 지구별수협이 가지고 있는 어업권의 이전에 관하여 별도로 규정하고 있던 같은 조 제3항을 삭제하거나 적용 범위를 종전과 다르게 변경하지 않았을 뿐만 아니라 같은 조 제1항 단서의 개정 취지가 어촌계 및 지구별수협이 가지고 있는 어업권의 이전에 관한 특별 규정인 같은 조 제3항의 의미를 변경하여 어촌계 및 지구별수협이 가지고 있는 어업권에 대해서도 같은 조 제1항 단서에 따라 이전할 수 있도록 허용하려는 것이라고 볼만한 자료도 없다는 점을 고려해 볼 때 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
※ 법령정비 권고사항
어촌계 등의 특수성, 어업권 이전에 있어 어촌계·지구별수협과 그 외의 자 간의 형평성 및 어촌계나 지구별수협이 어업권을 이전받게 된 경위나 과정을 고려하여 어업권 이전 허용 여부를 달리 볼 필요성이 있는지 여부를 종합적으로 검토한 후 어업권의 이전ㆍ분할 또는 변경에 관한 「수산업법」 제19조의 체계를 명확히 할 필요가 있습니다.
<관계 법령>
「수산업법」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. ～ 8. (생 략)
9. "어업권"이란 제8조에 따라 면허를 받아 어업을 경영할 수 있는 권리를 말한다.
10. ～ 20. (생 략)
제8조(면허어업) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 어업을 하려는 자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 면허를 받아야 한다. 다만, 외해양식어업을 하려는 자는 해양수산부장관의 면허를 받아야 한다.
1. 정치망어업(定置網漁業): 일정한 수면을 구획하여 대통령령으로 정하는 어구(漁具)를 일정한 장소에 설치하여 수산동물을 포획하는 어업
2. 해조류양식어업(海藻類養殖漁業): 일정한 수면을 구획하여 그 수면의 바닥을 이용하거나 수중에 필요한 시설을 설치하여 해조류를 양식하는 어업
3. 패류양식어업(貝類養殖漁業): 일정한 수면을 구획하여 그 수면의 바닥을 이용하거나 수중에 필요한 시설을 설치하여 패류를 양식하는 어업
4. 어류등양식어업(魚類等養殖漁業): 일정한 수면을 구획하여 그 수면의 바닥을 이용하거나 수중에 필요한 시설을 설치하거나 그 밖의 방법으로 패류 외의 수산동물을 양식하는 어업
5. 복합양식어업(複合養殖漁業): 제2호부터 제4호까지 및 제6호에 따른 양식어업 외의 어업으로서 양식어장의 특성 등을 고려하여 제2호부터 제4호까지의 규정에 따른 서로 다른 양식어업 대상품종을 2종 이상 복합적으로 양식하는 어업
6. 마을어업: 일정한 지역에 거주하는 어업인이 해안에 연접한 일정한 수심(水深) 이내의 수면을 구획하여 패류ㆍ해조류 또는 정착성(定着性) 수산동물을 관리ㆍ조성하여 포획ㆍ채취하는 어업
7. 협동양식어업(協同養殖漁業): 마을어업의 어장 수심의 한계를 초과한 일정한 수심 범위의 수면을 구획하여 제2호부터 제5호까지의 규정에 따른 방법으로 일정한 지역에 거주하는 어업인이 협동하여 양식하는 어업
8. 외해양식어업: 외해의 일정한 수면을 구획하여 수중 또는 표층에 필요한 시설을 설치하거나 그 밖의 방법으로 수산동식물을 양식하는 어업
② ～ ④ (생 략)
제9조(마을어업 등의 면허) ① 마을어업은 일정한 지역에 거주하는 어업인의 공동이익을 증진하기 위하여 어촌계(漁村契)나 지구별수산업협동조합(이하 "지구별수협"이라 한다)에만 면허한다.
② 협동양식어업은 일정한 지역에 거주하는 어업인의 공동이익과 어업의 생산성 향상을 위하여 어촌계, 「농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률」 제16조에 따른 영어조합법인(營漁組合法人)(이하 "영어조합법인"이라 한다) 또는 지구별수협에만 면허한다.
③ 면허를 받으려는 수면이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 수면에 대하여 행하는 해조류양식어업과 바닥을 이용하는 패류양식어업 및 어류등양식어업은 그 수면에서 가까운 어촌계, 영어조합법인 또는 지구별수협에만 면허한다.
1. 마을어업의 어장에 있는 경우
2. 만조 때 해안선에서 500미터(서해안은 1천미터) 이내의 수면으로서 제88조에 따른 해당 시ㆍ군ㆍ구수산조정위원회(특별자치도의 경우에는 시ㆍ도수산조정위원회를 말한다)가 어업조정(漁業調整)을 위하여 필요하다고 인정하는 경우
④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 어업인의 공동이익과 일정한 지역의 어업개발을 위하여 필요하다고 인정하면 어촌계, 영어조합법인 또는 지구별수협에 마을어업, 협동양식어업 및 외해양식어업 외의 어업을 면허할 수 있다.
제19조(어업권의 이전ㆍ분할 또는 변경) ① 어업권은 이전ㆍ분할 또는 변경할 수 없다. 다만, 「어장관리법」에 따른 어장정화ㆍ정비에 따라 변경하는 경우, 어업권(마을어업권은 제외한다)을 등록한 후 어업을 시작한 날(다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 날을 말한다. 이하 같다)부터 1년이 지난 후 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 인가를 받은 경우, 법인의 합병 또는 상속으로 이전하거나 분할하는 경우에는 각각 어업권을 이전ㆍ분할하거나 변경할 수 있다.
1. 시설물을 설치하고 수산종자를 뿌릴 필요가 있는 경우에는 시설물의 설치와 수산종자 살포를 끝낸 날
2. 시설물의 설치는 필요하지만 수산종자를 뿌릴 필요는 없는 경우에는 시설물의 설치를 끝낸 날
3. 시설물을 설치할 필요는 없지만 수산종자를 뿌릴 필요가 있는 경우에는 수산종자 살포를 끝낸 날
② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항 단서에 따라 어업권을 이전받거나 분할받으려는 자가 제10조 각 호의 어느 하나 또는 제11조제2항에 해당하면 그 인가를 하여서는 아니 된다.
③ 어촌계나 지구별수협이 가지고 있는 어업권은 제1항 각 호 외의 부분 본문에도 불구하고 어촌계 또는 지구별수협의 합병, 분할, 업무구역의 변경 또는 상호 합의에 따라 어촌계와 어촌계 사이, 지구별수협과 지구별수협 사이 또는 어촌계와 지구별수협 사이에 서로 이전하거나 분할하는 경우에는 그 어업권을 이전하거나 분할할 수 있다.