가. 질의 가
국토계획법 시행령 제93조제5항 전단에서는 기존의 건축물이 법령의 제정ㆍ개정 등 같은 조 제1항 각 호의 사유로 같은 법령에 따른 건축제한, 건폐율 또는 용적률 규정(이하 “건축기준”이라 함)에 부적합하게 된 경우에도 해당 건축물의 기존 용도가 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 확인되는 경우에는 업종을 변경하지 않는 경우에 한하여 기존 용도로 계속 사용할 수 있다고 규정하고 있는데, 이는 건축 당시 법령에 따라 적법하게 건축된 기존의 건축물까지도 제ㆍ개정된 법령 등에 위반된다고 볼 경우 국민들에게 예측하지 못한 부담을 줄 우려가 있어 기존의 용도로 계속 사용하는 것을 예외적으로 인정하려는 것인바,1)1) 법제처 2017. 4. 20. 회신 17-0129 해석례 및 법제처 2012. 5. 11. 회신 12-0243 해석례 참조.
해당 규정에 따른 특례는 이러한 입법취지를 훼손하지 않는 범위에서 적용해야 합니다.
그런데 「건축법」에서는 “건축물”을 정의하면서 토지에 정착할 것을 기본 요건으로 규정(제2조제1항제2호)하고 있는 반면, 가설건축물에 대하여는 건축물과 달리 구조 등 설치 기준, 설치목적 및 절차 등을 별도로 규정(제20조 및 같은 법 시행령 제15조)하여 다른 규율체계를 두면서 특히 존치기간을 원칙적으로 3년 이내로 제한(같은 법 시행령 제15조제7항)하고 있고, 가설건축물의 임시적인 속성 상 「건축법 시행령」 별표 1에 따른 건축물의 용도가 적용되지 않는바,2)2) 법제처 2019. 2. 8. 회신 18-0584 해석례 참조.
이와 같이 건축물과 가설건축물을 구분하고 있는 건축법령의 체계를 고려할 때 건축기준 적용의 특례를 규정하고 있는 국토계획법 시행령 제93조제5항의 “기존의 건축물”에 “기존의 가설건축물”이 당연히 포함된다고 볼 수는 없습니다.
그리고 「건축법 시행령」 제15조제6항에 따르면 「건축법」 제20조제3항에 따라 신고한 가설건축물에 대해서는 같은 법 제55조, 제56조에 따른 건축물의 건폐율, 용적률 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제76조에 따른 용도지역에서의 건축 제한 규정이 적용되지 않습니다.
그렇다면 국토계획법에 따른 건축제한, 건폐율 또는 용적률 규정이 적용되는 기존의 건축물을 대상으로 건축기준의 특례를 정하고 있는 같은 법 시행령 제93조제5항은 신고 대상 가설건축물에 대하여는 적용될 여지가 없는바, 같은 규정의 “기존의 건축물”에는 「건축법」 제20조제3항에 따라 신고한 가설건축물은 포함되지 않습니다.
나. 질의 나
앞에서 살펴본 바와 같이 국토계획법 시행령 제93조제5항의 특례규정은 건축 당시 법령에 따라 적법하게 건축된 기존의 건축물까지도 제ㆍ개정된 법령 등에 위반된다고 볼 경우 국민들에게 예측하지 못한 부담을 줄 우려가 있어 기존의 용도로 계속 사용하는 것을 예외적으로 인정하려는 것인바, 해당 규정은 이러한 입법취지를 훼손하지 않는 범위에서 적용해야 합니다.
그런데 「건축법」 제22조에서는 건축주가 허가를 받거나 신고한 건축물의 건축공사를 완료한 후 그 건축물을 사용하려면 허가권자3)3) 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장을 말하며, 이하 같음.
로부터 해당 건축물이 같은 법에 따라 허가 또는 신고한 설계도서대로 시공되었는지 여부 등에 대한 검사를 거쳐 사용승인을 받아야 하고(제1항․제2항), 사용승인을 받은 후가 아니면 건축물을 사용할 수 없는 것을 원칙으로 하면서 사용승인서를 교부받기 전에 공사가 완료된 부분이 건폐율, 용적률 등 기준에 적합한 경우로서 임시사용승인을 받은 경우에는 건축물을 사용할 수 있으며(제3항), 사용승인을 받은 경우에 배수설비의 준공검사 등 각 호의 사용승인․준공검사 등을 받은 것으로 본다(제4항)고 규정하고 있는바, 임시사용승인을 받더라도 사용승인 전까지는 해당 건축물의 건축공사가 완료된 것이 아님이 분명하고 임시사용승인을 받은 것만으로는 해당 건축물을 적법하게 사용하는데 필요한 관련 법령에 따른 절차도 의제되지 않습니다.
그리고 「건축법 시행령」 제17조제4항에 따르면 임시사용승인은 2년 이내의 기간을 정하여 한시적으로 이루어지는 것으로서 사용승인을 받지 못한 채 임시사용승인기간이 지나면 해당 건축물을 사용할 수 없게 되는바, 이러한 미완성의 건축물에 대해 장래에 나머지 공사를 완료함으로써 사용승인을 받을 수 있는 가능성이 있다는 이유만으로 사용승인을 받은 건축물과 법적으로 동일하게 취급하는 것은 타당하지 않습니다.
또한 국토계획법 제93조에서는 법령의 개정 등 같은 조 제1항 각 호의 사유로 건축기준에 부적합하게 된 기존의 건축물에 대하여 기존의 용도로 계속 사용하는 것(제5항) 외에도 재축 또는 대수선(제1항), 증축 또는 개축(제2항), 건축물이 아닌 시설의 증설(제4항) 등을 할 수 있도록 특례를 인정하고 있어, 같은 조 제5항의 “기존의 건축물”에 “기존의 임시사용승인을 받은 건축물”이 포함된다고 볼 경우 이와 같은 특례가 모두 적용되게 되는바, 전체 건축공사가 완료되지 않은 미완성의 건축물이 임시사용승인을 받았다는 이유로 재축, 대수선, 증축, 개축 등 새로운 건축 공사를 추가적으로 할 수 있게 되는 것은 불합리합니다.
이러한 점을 종합적으로 고려할 때 국토계획법 시행령 제93조제5항의 “기존의 건축물”에는 「건축법」 제22조제3항제2호에 따라 임시사용승인을 받은 건축물은 포함되지 않는다고 보아야 합니다.
< 관계 법령>
국토의 계획 및 이용에 관한 법률
제82조(기존 건축물에 대한 특례) 법령의 제정ㆍ개정이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유로 기존 건축물이 이 법에 맞지 아니하게 된 경우에는 대통령령으로 정하는 범위에서 증축, 개축, 재축 또는 용도변경을 할 수 있다.
국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령
제93조(기존의 건축물에 대한 특례) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유로 인하여 기존의 건축물이 제71조부터 제80조까지, 제82조부터 제84조까지, 제84조의2, 제85조부터 제89조까지 및 「수산자원관리법 시행령」 제40조제1항에 따른 건축제한ㆍ건폐율 또는 용적률 규정에 부적합하게 된 경우에도 재축(「건축법」 제2조제1항제8호에 따른 재축을 말한다) 또는 대수선(「건축법」 제2조제1항제9호에 따른 대수선을 말하며, 건폐율ㆍ용적률이 증가되지 아니하는 범위로 한정한다)을 할 수 있다.
1. 법령 또는 도시ㆍ군계획조례의 제정ㆍ개정
2. 도시ㆍ군관리계획의 결정ㆍ변경 또는 행정구역의 변경
3. 도시ㆍ군계획시설의 설치, 도시ㆍ군계획사업의 시행 또는 「도로법」에 의한 도로의 설치
② 〜 ④ (생 략)
⑤ 기존의 건축물이 제1항 각 호의 사유로 제71조부터 제80조까지, 제82조부터 제84조까지, 제84조의2, 제85조부터 제89조까지 및 「수산자원관리법 시행령」 제40조제1항에 따른 건축제한, 건폐율 또는 용적률 규정에 부적합하게 된 경우에도 해당 건축물의 기존 용도가 국토교통부령(수산자원보호구역의 경우에는 해양수산부령을 말한다)으로 정하는 바에 따라 확인되는 경우(기존 용도에 따른 영업을 폐업한 후 기존 용도 외의 용도로 사용되지 아니한 것으로 확인되는 경우를 포함한다)에는 업종을 변경하지 아니하는 경우에 한하여 기존 용도로 계속 사용할 수 있다. (후단 생략)
⑥ㆍ⑦ (생 략)
건축법
제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. (생 략)
2. "건축물"이란 토지에 정착(定着)하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 딸린 시설물, 지하나 고가(高架)의 공작물에 설치하는 사무소ㆍ공연장ㆍ점포ㆍ차고ㆍ창고, 그 밖에 대통령령으로 정하는 것을 말한다.
3. 〜 21. (생 략)
② (생 략)
제20조(가설건축물) ① 도시ㆍ군계획시설 및 도시ㆍ군계획시설예정지에서 가설건축물을 건축하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다.
② (생 략)
③ 제1항에도 불구하고 재해복구, 흥행, 전람회, 공사용 가설건축물 등 대통령령으로 정하는 용도의 가설건축물을 축조하려는 자는 대통령령으로 정하는 존치 기간, 설치 기준 및 절차에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고한 후 착공하여야 한다.
④ 〜 ⑦ (생 략)
제22조(건축물의 사용승인) ① 건축주가 제11조ㆍ제14조 또는 제20조제1항에 따라 허가를 받았거나 신고를 한 건축물의 건축공사를 완료[하나의 대지에 둘 이상의 건축물을 건축하는 경우 동(棟)별 공사를 완료한 경우를 포함한다]한 후 그 건축물을 사용하려면 제25조제6항에 따라 공사감리자가 작성한 감리완료보고서(같은 조 제1항에 따른 공사감리자를 지정한 경우만 해당된다)와 국토교통부령으로 정하는 공사완료도서를 첨부하여 허가권자에게 사용승인을 신청하여야 한다.
② 허가권자는 제1항에 따른 사용승인신청을 받은 경우 국토교통부령으로 정하는 기간에 다음 각 호의 사항에 대한 검사를 실시하고, 검사에 합격된 건축물에 대하여는 사용승인서를 내주어야 한다. (단서 생략)
1.ㆍ2. (생 략)
③ 건축주는 제2항에 따라 사용승인을 받은 후가 아니면 건축물을 사용하거나 사용하게 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.
1. (생 략)
2. 사용승인서를 교부받기 전에 공사가 완료된 부분이 건폐율, 용적률, 설비, 피난ㆍ방화 등 국토교통부령으로 정하는 기준에 적합한 경우로서 기간을 정하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 임시로 사용의 승인을 한 경우
④ 〜 ⑥ (생 략)