「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 법률」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등을 할 수 없다고 규정하면서, 같은 항 단서 및 같은 항 제1호마목에서는 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지형질변경을 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장(이하 “시장·군수·구청장”이라 함)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 규정하고 있습니다.
그리고, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 법률 시행령」(이하 “개발제한구역법 시행령”이라 함) 제13조제1항에서는 개발제한구역법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 같은 영 별표 1과 같다고 규정하고 있으며, 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호가목5)에서는 시설의 종류로 개발제한구역 주민의 주거·생활편익 및 생업을 위한 시설 중 동식물 관련 시설을 규정하면서 건축 또는 설치의 범위로 꿩, 우렁이, 달팽이, 지렁이, 그 밖에 이와 비슷한 새·곤충 등의 사육을 위하여 임야 외의 토지에 사육장을 설치하는 경우로서 1가구당 기존 면적을 포함하여 300제곱미터 이하로 설치하는 경우를 규정하고 있는바,
이 사안은 개발제한구역법 제12조제1항, 같은 법 시행령 제13조 및 별표 1 제5호가목5)에 따라 시장·군수·구청장의 허가를 받아 설치해야 하는 곤충사육을 위한 사육장을 가설건축물인 비닐하우스로 설치하는 경우 시장·군수·구청장이 그 설치를 허가할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 개발제한구역법 제12조제1항제1호, 같은 법 시행령 제13조제1항 및 별표 1 제5호가목5)에서는 개발제한구역에서 시장·군수·구청장의 허가를 받아 할 수 있는 행위로 건축물의 건축 및 공작물의 설치에 대하여 규정하면서 건축물 및 공작물의 종류, 즉 시설의 종류의 하나로 사육장을 규정하고 있고, 그 사육장의 건축 또는 설치의 범위에 대해서는 임야 외의 토지에의 설치 등을 규정하고 있을 뿐, 그 시설의 종류나 건축 또는 설치의 범위에 비닐하우스 구조의 건축이나 설치를 제한하는 규정이 없습니다.
그런데, 비닐하우스가 개발제한구역법 제11조의 적용대상이 되는 건축물 또는 공작물에 해당하는지 살펴보면, 비닐하우스는 그 구조상 건축법의 규제대상인 건축물에 해당하지 않는 경우에도 개발제한구역법 제11조제1항 본문이 원칙적으로 개발제한구역 내에 그 설치를 할 수 없도록 정한 공작물에는 당연히 해당하고(대법원 2007. 9. 6. 선고 2007도4197 판결례 참조), 동일한 법령에서 사용되는 용어는 법령에 다른 규정이 있는 등 특별한 사정이 없는 한 동일하게 해석ㆍ적용되어야 할 것이므로(대법원 1997. 9. 9. 선고 97누2979 판결례 참조), 결국 비닐하우스는 같은 항 단서에 따라 시장·군수·구청장의 허가를 받으면 건축할 수 있는 건축물 또는 설치할 수 있는 공작물에 해당된다고 할 것입니다.
다음으로, 시장·군수·구청장의 허가를 받아 건축할 수 있는 건축물 또는 설치할 수 있는 공작물에 대해 규정하고 있는 개발제한구역법 시행령 별표 1의 규정 내용과 형식을 살펴보면, 같은 표에서는 자전거 이용시설을 허용되는 시설의 종류로 규정하고 그 건축 또는 설치의 범위로 자전거도로 및 야영장, 벤치, 자전거 수리·대여소, 휴식소를 규정한 후 그 건축 또는 설치의 범위 중 자전거 수리ㆍ대여소 및 휴식소는 가설건축물로 설치하여야 한다고 규정하여(제1호머목), 허가를 받아 건축 또는 설치할 수 있는 시설의 종류를 규정한 후 그 시설 중 특별히 가설건축물만을 제한적으로 허용하려는 경우에는 가설건축물만 설치할 수 있음을 명시적으로 규정하거나, 허용되는 시설의 종류로 공사용 임시 가설건축물 및 임시시설이라고 규정하고 있는바(제3호하목), 이러한 규정체계에 비추어 보면, 개발제한구역법 시행령 별표 1은 시설의 종류에 따라 허용되는 건축물 또는 공작물의 종류를 규정하면서 특히 그 허용되는 시설에 대해 제한을 두고자 할 때 제한적으로 설치할 수 있는 시설물의 종류 및 설치 범위를 구체적으로 규정하는 방식을 취하고 있다고 할 것이므로, 개발제한구역법령에서 허용되는 시설의 종류로 사육장 등의 설치를 규정하면서 그 건축 또는 설치의 범위에 대해 특별한 제한을 두고 있지 않다면 허용되는 시설의 용도나 목적의 범위에 적합하지 않은 경우 외에는 통상적인 건축물은 물론 가설건축물인 비닐하우스의 설치도 허용된다고 보아야 할 것입니다.
따라서, 개발제한구역법 제12조제1항, 같은 법 시행령 제13조 및 별표 1 제5호가목5)에 따라 시장·군수·구청장의 허가를 받아 설치해야 하는 곤충사육을 위한 사육장을 가설건축물인 비닐하우스로 설치하는 경우에도 시장·군수·구청장은 그 설치를 허가할 수 있다고 할 것입니다.