「산지관리법」 제12조제1항 각 호 외의 부분에서는 임업용산지에서는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하기 위하여 산지전용 또는 산지일시사용을 하는 경우를 제외하고는 산지전용 또는 산지일시사용을 할 수 없다고 규정하면서 같은 항 제5호에서는 농림어업용 생산·이용·가공시설 및 농어촌휴양시설로서 “대통령령으로 정하는 시설”의 설치를 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제12조제5항제1호가목에서는 부지면적 3만제곱미터 미만의 “축산시설”을 규정하고 있습니다.
그리고, 「동물보호법」 제32조제1항 각 호 외의 부분에서는 농림축산식품부령으로 정하는 개ㆍ고양이ㆍ토끼 등 가정에서 반려(伴侶)의 목적으로 기르는 동물과 관련된 같은 항 각 호의 영업을 하려는 자는 농림축산식품부령으로 정하는 기준에 맞는 시설과 인력을 갖추어야 한다고 규정하면서 같은 항 제1호에서는 동물장묘업(動物葬墓業)을 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제36조제1호에서는 동물장묘업의 세부 범위를 동물 전용의 장례식장, 동물의 사체 또는 유골을 불에 태우는 방법으로 처리하는 시설(이하 “동물화장시설”이라 함) 또는 건조·멸균분쇄의 방법으로 처리하는 시설(이하 “동물건조장시설”이라 함), 동물 전용의 납골시설 중 어느 하나 이상의 시설을 설치·운영하는 영업으로 규정하고 있는바,
이 사안은 「동물보호법」 제32조제1항제1호에 따른 동물장묘업을 하는 시설(이하 “동물장묘시설”이라 함)이 임업용산지에서 산지전용허가를 받아 설치할 수 있는 시설인 「산지관리법 시행령」 제12조제5항제1호가목에 따른 “축산시설”에 해당하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 산지관리법령에서는 임업용산지에서 예외적으로 산지전용허가를 받아 설치할 수 있는 축산시설의 의미에 대해 별도로 규정하지 않고 있으므로, 산지관리법령의 관련 규정과 입법 취지는 물론 유사한 사항에 대해 규정하고 있는 다른 법령과의 관계, 사회에서 일반적으로 통용되는 의미 등을 종합적으로 고려하여 그 의미를 명확히 해야 할 것입니다(법제처 2014. 10. 10. 회신 14-0572 해석례 참조).
그런데, 「산지관리법」은 산지를 합리적으로 보전하고 이용하여 임업의 발전과 산림의 다양한 공익기능의 증진을 도모함으로써 국민경제의 건전한 발전과 국토환경의 보전에 이바지함을 목적으로(제1조) 하고 있고, 같은 법 제12조제1항에서는 임업용산지에서 산지전용을 할 수 있는 행위를 제한적으로 열거하여 이에 해당하지 않는 행위에 대해서는 원칙적으로 산지전용을 할 수 없도록 하고 있으므로, 그 예외를 규정하고 있는 해당 규정은 가급적 엄격하게 해석해야 할 것입니다.
그리고, “축산”이란 “가축을 길러 생활에 유용한 물질을 생산하는 일”을 의미하는데(국립국어원 표준국어대사전 참조), 「동물보호법 시행규칙」 제36조제1호에 따른 동물장묘업은 가정에서 반려의 목적으로 기르는 동물과 관련된 동물 전용의 장례식장, 동물화장시설 또는 동물건조장시설, 동물 전용의 납골시설 중 어느 하나 이상의 시설을 설치ㆍ운영하는 영업을 의미하는바, 동물장묘업의 영업대상은 “가정에서 반려의 목적으로 기르는 동물”이고 그 영업의 세부 범위는 동물의 장례, 동물사체의 화장, 건조, 납골을 하는 것이어서 가축을 길러 생활에 유용한 물질을 생산하는 일과는 관련이 없는 점을 고려할 때, 동물장묘업을 “축산”과 관련이 있는 영업으로 보기는 어렵습니다.
또한, 「산지관리법 시행령」이 제정되기 전에 보전산지에서의 행위제한의 내용을 담고 있던 「산림법시행령」(2003. 9. 29. 대통령령 제18108호로 타법개정되기 전의 것을 말하며, 이하 구 「산림법시행령」이라 함) 제24조제2항제1호가목(1) 단서에서는 농업인·임업인·어업인 또는 농림수산물의 생산자단체가 농림어업용시설 중 부지면적 3만제곱미터 미만의 “축산업용시설”을 설치하는 경우에는 생산임지를 전용허가 할 수 있다고 규정하고 있었던 것을 구 「산림법시행령」의 폐지에 따라 해당 규정을 이관하여 현행과 같이 규정하게 된 입법 연혁을 고려할 때, 「산지관리법 시행령」 제12조제5항제1호가목에 따른 “축산시설”의 의미를 해석할 때에는 “축산업”의 의미를 고려하여 해석하는 것이 타당하다고 할 것인바, 「축산법」 제2조제4호에서는 “축산업”이란 종축업·부화업·정액등처리업 및 가축사육업을 말한다고 규정하여 같은 법에서는 동물장묘업을 축산업의 개념에 포함하고 있지 않은 점에 비추어 볼 때, 동물장묘시설이 축산시설에 해당하는 것으로 보기는 어렵다고 할 것입니다.
아울러, ① 「산지관리법 시행령」 제12조제5항제1호가목에 따른 축산시설의 위임규정인 「산지관리법」 제12조제1항제5호에서는 농림어업용 생산·이용·가공시설 및 농어촌휴양시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 설치라고 규정하고 있는데, 동물장묘업의 세부 범위를 고려할 때 동물장묘시설을 농림어업용 생산·이용·가공시설에 포함된다고 보기 어려운 점, ② 「건축법 시행령」 별표 1 제21호에서는 동물 및 식물 관련 시설로 축사, 가축시설, 도축장, 도계장, 작물 재배사, 종묘배양시설, 화초 및 분재 등의 온실 등을 규정하고 있고, 같은 별표 제26호라목에서는 묘지 관련 시설로 동물화장시설, 동물건조장시설 및 동물 전용의 납골시설을 규정하고 있는바, 같은 영에서는 동물장묘시설을 동물 및 식물 관련 시설이 아닌 묘지 관련 시설로 보고 있는 점도 이 사안을 해석할 때에 함께 고려해야 할 것입니다.
한편, 「산지관리법」 제12조제1항제9호에 따르면 「장사 등에 관한 법률」에 따라 허가를 받거나 신고를 한 화장시설 등의 설치를 하기 위해 산지전용을 할 수 있는데, 이와 유사한 동물장묘업의 경우에는 산지전용을 할 수 없는 것으로 보는 것은 형평에 맞지 않는다는 주장이 있을 수 있으나, 「장사 등에 관한 법률」에 따른 화장시설 등과의 형평을 이유로 화장시설 등과는 관련이 없는 시설인 「산지관리법 시행령」 제12조제5항제1호가목에 따른 축산시설의 의미를 확대해석할 수는 없다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 동물장묘시설은 임업용산지에서 산지전용허가를 받아 설치할 수 있는 시설인 「산지관리법 시행령」 제12조제5항제1호가목에 따른 축산시설에 해당하지 않는다고 할 것입니다.
※ 법령정비의견
「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」에 따른 개발제한구역의 산지에서는 관련 인ㆍ허가 절차를 통하여 동물장묘시설 중 하나인 동물화장시설을 설치할 수 있는 반면, 「산지관리법」에 따른 임업용산지에 대해서는 산지전용허가를 받을 수 없어 동물화장시설을 설치할 수 없는바, 산지를 합리적으로 보전하고 이용하고자 하는 「산지관리법」의 입법 목적과 동물장묘시설이 임업용산지에 미치는 영향 및 장사시설과의 형평성 등을 종합적으로 검토하여 입법적인 보완을 할 필요가 있습니다.