「약사법」 제81조제1항 전단에서는 식품의약품안전처장, 시·도지사, 시장·군수 또는 구청장은 의약품등의 제조업자·품목허가를 받은 자·수입자·약국개설자 또는 의약품 판매업자가 제76조에 따라 업무의 정지처분을 받게 될 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 업무정지처분을 갈음하여 2억원 이하의 과징금을 부과할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제76조제3항에서는 약사, 한약사, 약국개설자 또는 의약품판매업자의 면허·등록·허가의 취소, 자격 또는 업무의 정지 등에 대한 행정처분 기준은 보건복지부령으로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 같은 법 시행규칙 별표 3 Ⅰ. 일반기준 제5호에서는 같은 호 또는 같은 목의 위반사항의 횟수가 3차 이상인 경우에는 과징금 부과 대상에서 제외한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 「약사법 시행규칙」 별표 3 Ⅰ. 일반기준 제5호에 따라 과징금 부과 대상에서 제외되는 “같은 호 또는 같은 목의 위반사항의 횟수가 3차 이상인 경우”란 같은 별표 Ⅰ. 일반기준 제2호에 따른 가중처분의 대상으로서 3차 이상의 위반이 있는 경우를 의미하는지, 아니면 같은 호 또는 같은 목에 해당하는 위반행위의 횟수가 가중처분의 대상인지 여부에 상관 없이 단순히 누적하여 3회 이상인 경우를 의미하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법령을 해석할 때는 법령에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하되, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제ㆍ개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원하여야 한다고 할 것인바(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 「약사법 시행규칙」 별표 3 Ⅰ. 일반기준 제5호에 따라 과징금 부과 대상에서 제외되는 “같은 호 또는 같은 목의 위반사항의 횟수가 3차 이상인 경우”를 해석할 때에도 해당 규정의 문언 및 그 연혁과 다른 규정과의 관계 등을 종합적으로 고려할 필요가 있습니다.
그런데, 구 「약사법」(1991. 12. 31. 법률 제4486호로 개정되어 1992. 7. 1. 시행된 것을 말함. 이하 같음) 제71조의3에서는 행정처분의 효율성을 높이기 위해 업무정지처분에 갈음하여 과징금을 부과할 수 있도록 하는 규정을 신설하면서(1991. 12. 31. 법률 제4486호로 개정되어 1992. 7. 1. 시행된 「약사법」 국회 심사보고서 참조), 구 「약사법 시행규칙」(1992. 6. 30. 보건사회부령 제891호로 전부개정되어 다음 날 시행된 것을 말함) 별표 3 Ⅰ. 일반기준 제3호에서 “위반사항의 횟수가 3차 이상의 위반인 경우”에는 과징금 부과 대상에서 제외한다는 규정을 함께 두었는바, 이는 행정처분의 효율성 제고를 위해 과징금 제도를 도입한 구 「약사법」의 개정 취지에도 불구하고 위반행위가 중대한 경우에는 과징금 부과 대상에서 제외하려는 취지에서 만들어진 규정이라고 할 것이므로, 현행 「약사법 시행규칙」 별표 3 Ⅰ. 일반기준 제5호에 따라 과징금 부과 대상에서 제외되는 “같은 호 또는 같은 목의 위반사항의 횟수가 3차 이상인 경우”란 일정한 기간 내에 위반행위가 반복적으로 발생하여 가중처분의 대상이 될 정도로 그 위반이 중대한 경우 중 일정한 차수 이상의 위반이 있는 경우를 의미한다고 할 것입니다.
만일, “위반사항의 횟수가 3차 이상인 경우”가 가중처분의 대상으로서 3차 이상의 위반이 있는 경우가 아니라 위반행위의 횟수가 단순히 누적하여 3회 이상인 경우라고 본다면, 약국개설자나 의약품 판매업자가 그 등록을 한 후에 아무런 제한 없이 세 번의 위반행위가 있기만 하면 과징금을 부과할 수는 없고 업무정지처분을 받게 된다고 할 것인데, 이 경우 과징금 부과와 관련하여 단기간 내에 위반행위가 집중적으로 발생한 경우로서 「약사법 시행규칙」 별표 3 Ⅰ. 일반기준 제2호에 따른 가중처분의 기준이 적용되는 경우와 그러한 가중처분의 기준이 적용되지 않는 경우를 달리 취급할 수 없기 때문에 가중처분 요건에 해당하지 않아 보다 가벼운 처분이 내려질 수 있는 위반행위에 대해서도 이를 갈음하는 과징금을 부과할 수 없는 불합리한 상황이 발생할 수 있습니다.
그리고, 「약사법」 제81조제1항 후단에서는 같은 법 제79조제2항제2호에 따라 약사 또는 한약사 자격정지처분을 받은 약국개설자가 같은 법 제76조제1항제5호(현행 「약사법」 제76조제1항제6호를 가리키는 것으로 명백한 오기로 보임. 이하 “제76조제1항제6호”라 함)에 따라 업무정지처분을 받게 되는 경우 이에 갈음하는 과징금은 3회를 초과하여 부과할 수 없다고 규정하고 있는바, 이는 약제비를 허위로 청구하는 행위 등을 강력하게 규제하려는 취지에서 2002. 3. 30. 법률 제6685호로 개정되어 같은 날 시행된 「약사법」 제71조의3제1항 후단에 신설되어 현행에 이르고 있고, 이에 따르면 「약사법」 제79조제2항제2호에 따라 약사 또는 한약사 자격정지처분을 받은 약국개설자가 같은 법 제76조제1항제6호에 따라 업무정지처분을 받게 되어 이를 과징금으로 갈음하는 경우 최대 3회까지는 과징금을 부과할 수 있다고 할 것이며, 그 반대해석상 이와 다른 사유로 같은 법 제81조제1항 전단에 따라 업무정지처분을 갈음하는 과징금을 부과하는 경우에는 3회를 초과하여 과징금을 부과하는 것도 가능하다고 할 것인데, 「약사법 시행규칙」 별표 3 Ⅰ. 일반기준 제5호에 따라 과징금 부과 대상에서 제외되는 “같은 호 또는 같은 목의 위반사항의 횟수가 3차 이상인 경우”가 같은 호 또는 같은 목에 해당하는 위반행위의 횟수가 단순히 누적하여 3회 이상인 경우를 의미한다고 본다면 3회째 위반행위이기만 하면 업무정지처분에 갈음하는 과징금을 부과할 수 없게 되어, 3회를 초과하거나 최대 3회까지 과징금을 부과하는 것을 전제로 하는 「약사법」 제81조제1항의 실효성을 저해하는 결과를 초래할 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려하여야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「약사법 시행규칙」 별표 3 Ⅰ. 일반기준 제5호에 따라 과징금 부과 대상에서 제외되는 “같은 호 또는 같은 목의 위반사항의 횟수가 3차 이상인 경우”란 같은 별표 Ⅰ. 일반기준 제2호에 따른 가중처분의 대상으로서 3차 이상의 위반이 있는 경우를 의미한다고 할 것입니다.
※ 법령정비의견
「약사법 시행규칙」 별표 3 Ⅰ. 일반기준 제5호에 따라 과징금 부과 대상에서 제외되는 “같은 호 또는 같은 목의 위반사항의 횟수가 3차 이상인 경우”란 같은 별표 Ⅰ. 일반기준 제2호에 따른 가중처분의 대상으로서 3차 이상의 위반이 있는 경우를 의미하는지 여부를 명확히 할 필요가 있습니다.