「산지관리법」 제18조제5항 본문에서는 산지전용허가기준의 적용 범위와 산지의 면적에 관한 기준, 그 밖의 사업별·규모별 세부 기준 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제20조제6항에서는 같은 법 제18조제5항 본문에 따른 산지전용허가기준의 적용범위와 사업별ㆍ규모별 세부기준은 별표 4와 같다고 규정하고 있으며, 같은 영 별표 4 제1호마목4)에서는 산지전용 시 허가기준의 세부기준의 하나로 산지전용으로 인한 비탈면은 토질에 따라 적정한 경사도와 높이를 유지하여 붕괴의 위험이 없을 것을 규정하고 있고, 같은 별표 비고 제2호에서는 비고 외의 부분 제1호부터 제3호까지의 기준을 적용하는 데 필요한 세부적인 사항은 농림축산식품부령으로 정한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 「산지관리법 시행규칙」 제10조의2에서는 「산지관리법 시행령」 별표 4 비고 제2호에 따른 산지전용허가기준의 세부사항은 별표 1의3과 같다고 규정하고 있고, 같은 규칙 별표 1의3 제2호라목 본문에서는 비탈면(옹벽을 포함한다)의 수직높이가 5미터 이상인 경우에는 5미터 이하의 간격으로 너비 1미터 이상의 소단을 설치하도록 사업계획에 반영해야 한다고 규정하고 있으며, 같은 목 단서에서는 다만, 비탈면에 건축물의 벽체를 붙여 설치하는 경우로서 「국가기술자격법」에 따른 건축분야 건축구조 기술사, 토목분야의 토목구조 기술사, 토질 및 기초 기술사, 지질 및 지반 기술사, 토목시공 기술사 또는 「기술사법」에 따른 산림분야 기술사가 소단을 설치하지 않아도 안전하다고 인정하는 경우 및 도로ㆍ철도ㆍ댐ㆍ저수지에 대해서는 그러하지 아니하다고 규정하고 있는바,
이 사안은 산지전용을 하려는 경우 비탈면 대신 옹벽만을 설치하는 경우에도 그 수직 높이가 5미터 이상이면 「산지관리법 시행규칙」 별표 1의3 제2호라목 본문에 따라 옹벽에 5미터 이하의 간격으로 너비 1미터 이상의 소단을 설치하도록 사업계획에 반영해야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 옹벽은 땅을 깎거나 흙을 쌓아 생기는 비탈이 흙의 압력으로 무너져 내리지 않도록 만든 벽을 의미하는바(국립국어원 표준국어대사전 참조), 이와 같은 옹벽의 개념에 비추어 볼 때 옹벽은 비탈면에 설치하는 공작물 또는 구조물로서 그 개념상 비탈면을 전제로 하고 있다고 할 것입니다. 그런데, 「산지관리법 시행규칙」 별표 1의3 제2호라목 본문에서는 소단 설치의 대상을 “비탈면(옹벽을 포함한다)”이라고 규정함으로써, 그 수직높이가 5미터 이상인 경우 5미터 이하의 간격으로 너비 1미터 이상의 소단을 설치하도록 사업계획에 반영해야 하는 대상에 옹벽도 포함된다는 점을 명확히 하고 있습니다.
다음으로, 「산지관리법 시행규칙」 별표 1의3 제2호라목 본문에 따른 “비탈면(옹벽을 포함한다)”은 문언상 비탈면만 있는 경우, 비탈면의 일부에 옹벽이 설치되어 있는 경우, 그리고 옹벽만 설치되어 있는 경우를 모두 의미한다고 할 것입니다. 그런데, 같은 목 단서에서는 “비탈면(옹벽을 포함한다)”의 수직높이가 5미터 이상인 경우에도 5미터 이하의 간격으로 1미터 이상의 소단의 설치를 사업계획에 반영하지 않아도 되는 예외적인 경우로서 비탈면에 건축물의 벽체를 붙여 설치하는 경우 등을 규정하고 있으므로, 옹벽만 설치되어 있는 경우가 이 단서에 해당되지 않는다면 소단 설치에 대한 예외를 인정할 수 없다고 할 것입니다.
아울러, 「산지관리법」상 산지복구에는 비탈면(옹벽을 포함한다)에 소단의 설치를 하는 것도 포함된다고 할 것인데(법제처 2012. 2. 17. 회신 11-0750 해석례 참조), 산지복구의 목적은 토사유출, 산사태 또는 인근 지역에의 피해 방지 등의 재해 방지뿐 아니라 경관 유지도 중요한 목적의 하나라는 점(법제처 2011. 5. 19. 회신 11-0195 해석례 참조)에 비추어 볼 때, 비탈면 대신 옹벽을 설치하는 경우에도 그 높이가 5미터 이상인 경우 소단을 설치하도록 사업계획에 반영하도록 하여 산지전용 후 복구 시 같은 법 시행규칙 제42조제3항 및 별표 6 제1호 가목에 따라 최초의 소단은 식재 등을 통해 녹화하도록 하는 것이 경관 유지라는 산지복구의 목적에도 부합한다고 할 것입니다.
한편, 비탈면과 옹벽은 다른 개념이므로 「산지관리법 시행규칙」 제10조의2 및 별표 1의3 제2호라목 본문에 따른 “비탈면(옹벽을 포함한다)”에서 “옹벽을 포함한다”는 부분의 의미를 “비탈면의 일부분에 옹벽이 있는 경우”로 한정해서 보아야 한다는 의견이 있을 수 있습니다. 그러나, 「급경사지 재해예방에 관한 법률」 제2조제1호에서는 급경사지(急傾斜地)의 하나로 인공비탈면을 규정하면서 그 인공비탈면에 옹벽 및 축대 등을 포함한다고 규정하고 있는바, 「산지관리법 시행규칙」 별표 1의3 제2호라목에 따른 비탈면도 산지의 형질변경으로 발생하는 인공비탈면이라는 점에서 「급경사지 재해예방에 관한 법률」에 따른 인공비탈면과 달리 볼 이유가 없으므로, 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 산지전용을 하려는 경우 비탈면 대신 옹벽만을 설치하는 경우에도 그 수직 높이가 5미터 이상이면 「산지관리법 시행규칙」 별표 1의3 제2호라목 단서에 해당하지 않는 경우에는 같은 목 본문에 따라 옹벽에 5미터 이하의 간격으로 너비 1미터 이상의 소단을 설치하도록 사업계획에 반영해야 한다고 할 것입니다.
※ 법령정비의견
○ 산지전용허가기준의 세부사항을 정하고 있는 「산지관리법 시행규칙」 별표 1의3 제2호라목 본문에서는 “비탈면(옹벽을 포함한다)의 수직높이가 5미터 이상인 경우에는 5미터 이하의 간격으로 너비 1미터 이상의 소단을 설치하도록 사업계획에 반영해야 한다”라고 규정하고 있는 반면, 복구설계서 승인기준에 해당하는 「산지관리법 시행규칙」 별표 6 제2호다목 본문에서는 “비탈면의 수직 높이가 5미터 이상인 경우에는 5미터 이하의 간격(옹벽을 포함한다)으로 너비 1미터 이상의 소단을 설치하여야 한다”라고 규정하고 있는바, 두 규정은 “(옹벽을 포함한다)”는 문구의 위치만 다를 뿐 같은 내용을 규정하고 있는 것으로 보입니다. 따라서, 산지전용허가기준의 세부사항을 정하고 있는 「산지관리법 시행규칙」 별표 1의3 제2호다목 본문과 복구설계서 승인기준을 정하고 있는 같은 시행규칙 별표 6 제2호다목 본문의 문언을 일치시키는 등 입법적 조치를 검토할 필요가 있습니다.