가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항
「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」(이하 “농수산물유통법”이라 함) 제17조제1항 본문에서는 도매시장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 부류별로 또는 둘 이상의 부류를 종합하여 중앙도매시장의 경우에는 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시 또는 특별자치도가 개설하고, 지방도매시장의 경우에는 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도 또는 시가 개설한다고 규정하고 있고, 같은 항 단서에서는 다만, 시가 지방도매시장을 개설하려면 도지사의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제23조제1항 전단에서는 도매시장법인은 도매시장 개설자가 부류별로 지정하되, 중앙도매시장에 두는 도매시장법인의 경우에는 농림축산식품부장관 또는 해양수산부장관과 협의하여 지정한다고 규정하고 있고, 같은 법 제36조제1항 전단에서는 시장도매인은 도매시장 개설자가 부류별로 지정한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제43조제1항에서는 생산자단체와 공익법인이 공판장을 개설하려면 같은 법 제67조제2항에 따른 기준에 적합한 시설을 갖추고 시ㆍ도지사의 승인을 받아야 한다고 규정하고 있습니다.
한편, 농수산물유통법 제82조제2항에서는 농림축산식품부장관, 해양수산부장관, 시ㆍ도지사 또는 도매시장 개설자는 도매시장법인, 시장도매인 또는 도매시장공판장(이하 “도매시장법인등”이라 함)의 개설자가 지정조건 또는 승인조건을 위반하였을 때(제1호) 등 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하면 6개월 이내의 기간을 정하여 해당 업무의 정지를 명하거나 그 지정 또는 승인을 취소할 수 있다고 규정하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여
이 사안은 농림축산식품부장관은 도매시장 개설자가 한 도매시장법인·시장도매인 지정 및 시·도지사가 한 도매시장 공판장 개설승인을, 도지사는 지방도매시장 개설자인 관할 시가 한 도매시장법인·시장도매인 지정을 각각 농수산물유통법 제82조제2항에 따라 취소할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 농수산물유통법 제82조제2항에서는 도매시장법인ㆍ시장도매인 지정 및 도매시장 공판장 개설승인을 취소할 수 있는 주체 중 하나로 농림축산식품부장관 또는 시ㆍ도지사를 규정하면서, 도매시장법인등에 대해 지정ㆍ승인권한 있는 자만이 그 지정·승인을 취소할 수 있다고 한정하고 있지 않으므로, 해당 규정은 그 문언상 농림축산식품부장관 또는 시ㆍ도지사에게 도매시장법인등의 지정·승인을 취소할 수 있는 권한을 부여하고 있다 할 것입니다.
다음으로, 농림축산식품부장관 또는 시ㆍ도지사는 도매시장개설자ㆍ도매시장공판장개설자ㆍ도매시장법인으로 하여금 그 재산 및 업무집행 상황을 보고하게 할 수 있고(농수산물유통법 제79조), 소속 공무원으로 하여금 도매시장ㆍ공판장ㆍ도매시장법인의 업무와 이에 관련된 장부 및 재산상태를 검사하게 할 수 있으며(제81조), 필요한 경우 도매시장개설자 등에 대해 업무처리의 개선 등 필요한 조치를 명할 수 있는 등(제80조) 도매시장법인등에 대해 포괄적인 관리ㆍ감독권자의 지위에 있다고 할 것인바, 농수산물유통법 제82조제2항은 이와 같은 농림축산식품부장관 또는 도지사의 포괄적인 관리ㆍ감독권자로서의 지위를 고려하여 도매시장법인등의 지정ㆍ승인권자가 아님에도 그 지정ㆍ승인을 취소할 수 있도록 중첩적인 감독권을 부여하는 규정이라 할 것입니다.
특히, 의료기관 개설 허가권자가 아닌 보건복지부장관이 의료기관 개설 허가를 취소할 수 있다고 규정하고 있는 「의료법」 제64조, 동물진료법인의 설립 허가권자가 아닌 농림축산식품부장관이 동물진료법인 설립 허가를 취소할 수 있다고 규정하고 있는 「수의사법」 제22조의5 등에서는 국가적 차원에서 국민 생활에 영향을 미칠 수 있는 처분에 대해서 처분권한 없는 주무부장관에게 그 처분을 취소할 권한을 부여하고 있는바, 이와 같은 입법례에 비추어 볼 때 농수산물의 유통 및 가격 결정을 통해 국민의 경제생활에 광범위한 영향을 미칠 수 있는 도매시장법인등의 지정ㆍ승인에 대해서도 농림축산식품부장관의 포괄적인 감독권을 인정하여 그 지정ㆍ승인을 취소할 수 있다고 보는 것이 합리적인 해석이라고 할 것입니다.
아울러, 농수산물의 유통을 원활하게 하고 적정한 가격을 유지하게 함으로써 생산자와 소비자의 이익을 보호하고 국민생활의 안정에 이바지함을 목적으로 하는 농수산물유통법의 취지(제1조)에 비추어 보면, 도매시장법인등이 농수산물 유통 및 가격 질서를 교란하는 경우에 도매시장을 개설한 지방자치단체 차원에서 시정조치가 이루어지지 않을 경우 농림축산식품부장관 또는 시ㆍ도지사가 지정ㆍ승인을 취소하는 등 필요한 제재조치를 할 수 있도록 허용하는 것이 농수산물유통법의 취지에도 부합한다고 할 것입니다.
한편, 지정ㆍ승인 등 원래 처분을 한 자만이 그 지정ㆍ승인 등 원래 처분을 취소할 수 있으므로 농수산물유통법 제82조제2항에 따른 취소권한의 주체도 원래 도매시장법인등의 지정ㆍ승인을 한 주체를 의미하는 것으로 해석해야 한다는 의견이 있을 수 있습니다. 그러나, 이에 따르면 농림축산식품부장관은 도매시장법인등에 대한 지정ㆍ승인 권한이 없으므로 어떠한 경우에도 농수산물유통법 제82조제2항에 따른 지정ㆍ승인취소를 할 수 없게 되는데, 이는 취소권한을 행사할 수 있는 주체로서 농림축산식품부장관을 명시하고 있는 규정의 문언과 취소권한 부여를 통해 농수산물 유통과 관련된 공익 달성을 도모하려는 입법취지에 모두 부합하지 않는 해석이라고 할 것이고, 만일 지정ㆍ승인 등 처분의 권한이 있는 자에게만 그 지정ㆍ승인 등 처분의 취소권한을 부여하려는 취지였다면, 허가관청은 경비업자가 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 그 허가를 취소하여야 한다고 규정하고 있는 「경비업법」 제19조제1항, 허가권자는 건축허가를 받은 자가 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하면 허가를 취소하여야 한다고 규정하고 있는 「건축법」 제11조제7항과 같이 처분을 취소할 권한은 처분권자에게만 있음을 해당 규정에 명시하여 규정하였을 것이라는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 농림축산식품부장관은 도매시장 개설자가 한 도매시장법인·시장도매인 지정 및 시·도지사가 한 도매시장 공판장 개설승인을, 도지사는 지방도매시장 개설자인 관할 시가 한 도매시장법인·시장도매인 지정을 각각 농수산물유통법 제82조제2항에 따라 취소할 수 있다고 할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여
이 사안은 도지사의 승인을 받아 지방도매시장 내에 개설된 도매시장공판장에 대해 그 지방도매시장 개설자인 시가 농수산물유통법 제82조제2항에 따라 업무정지를 명하거나 개설승인을 취소할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 농수산물유통법 제82조제2항에서는 도매시장공판장에 대해 업무정지를 명하거나 개설승인을 취소할 수 있는 주체 중 하나로 도매시장 개설자를 규정하면서, 시가 지방도매시장의 개설자인 경우에 도지사가 개설을 승인한 도매시장공판장에 대한 업무정지나 개설승인 취소 권한을 제한한다는 취지의 규정을 따로 두고 있지 않으므로, 해당 규정은 그 문언상 지방도매시장을 개설한 시가 도매시장공판장에 대해 업무정지 명령 또는 개설승인 취소를 할 수 있음을 명시하는 규정이라고 할 것입니다.
다음으로, 1994년 11월 1일 법률 제4785호로 개정되어 같은 날 시행된 농수산물유통법에 따라 최초 도입된 도매시장공판장은 기존의 농수산물공판장과 달리 도매시장 안에 개설되는 공판장으로서 도매시장 개설자의 관리ㆍ감독을 받게 되고, 도매시장공판장 운영 등에 관한 특례 규정(농수산물유통법 제46조)을 통해 운영 및 거래방법에 관하여는 도매시장법인에 대한 규정이 다수 준용되며, 도매시장 개설자가 도매시장의 업무규정을 정하면서 도매시장공판장의 운영 등에 관한 사항을 함께 정할 수 있는 등(「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률 시행규칙」 제16조제2항) 도매시장공판장은 도매시장법인과 그 운영의 측면에서 유사하게 취급되고 있는바(농림축산식품부, 2014년 농수산물 도매시장 통계연보 참조), 지방도매시장을 개설한 시는 상시적으로 도매시장공판장의 운영 현황을 관리ㆍ감독하면서 법 위반행위를 적발하기에 적합한 지위에 있다고 할 것이므로, 시는 자신이 개설한 도매시장 내에서 영업을 하는 도매시장공판장에 대해 도매시장법인에 준하는 관리ㆍ감독권 행사의 하나로 도매시장공판장에 대한 업무정지 또는 개설승인 취소 처분을 할 수 있다고 보는 것이 합리적인 해석이라고 할 것입니다.
아울러, 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률 시행령」 제19조에 따르면 농수산물공판장을 개설하려는 자는 해당 공판장의 소재지를 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장 등의 의견을 첨부하여 공판장 개설승인 신청을 하여야 하는바, 지방도매시장을 개설한 시는 이 규정에 따라 자신의 도매시장 내에 개설되는 도매시장공판장의 개설승인 과정에 관여하게 되므로, 도매시장공판장 개설승인 이후 승인 요건 등을 다시 검토하여 그 취소나 업무정지 처분을 할 권한이 인정된다고 보는 것이 법령의 체계에 비추어 볼 때 합리적이라고 할 것입니다.
한편, 지정ㆍ승인 등 원래 처분권한 있는 자만이 스스로 행한 지정ㆍ승인 등 처분을 취소하거나 업무정지를 명할 수 있다고 하여 농수산물유통법 제82조제2항에 따른 취소권한 등의 주체를 원래 도매시장공판장 개설승인을 한 시ㆍ도지사로 보아야 한다는 의견이 있을 수 있습니다. 그러나, 해당 규정의 취지는 도매시장공판장 개설을 승인할 권한이 없는 시가 도매시장공판장에 대해 승인을 취소하거나 업무정지를 명할 수 있도록 하여 지방도매시장 안에서 영업을 하는 도매시장공판장에 대한 관리ㆍ감독의 실효성을 확보하려는 것이고, 만일 원래의 도매시장공판장 개설승인 처분의 권한이 있는 자에게만 그 개설승인 처분의 취소나 업무정지 권한을 부여하려는 취지였다면, 허가관청은 경비업자가 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 그 허가를 취소하여야 한다고 규정하고 있는 「경비업법」 제19조제1항, 허가권자는 건축허가를 받은 자가 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하면 허가를 취소하여야 한다고 규정하고 있는 「건축법」 제11조제7항과 같이 처분을 취소할 권한은 원래의 처분권자에게만 있음을 해당 규정에 명시하여 규정하였을 것이라는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 도지사의 승인을 받아 지방도매시장 내에 개설된 도매시장공판장에 대해 그 지방도매시장 개설자인 시는 농수산물유통법 제82조제2항에 따라 업무정지를 명하거나 개설승인을 취소할 수 있다고 할 것입니다.