「도시개발법」 제4조제1항 본문에서는 같은 법 제3조에 따라 도시개발구역을 지정하는 자(이하 “지정권자”라 함)가 도시개발구역을 지정하려면 해당 도시개발구역에 대한 도시개발사업의 계획(이하 “개발계획”이라 함)을 수립해야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제5조제1항 본문에서는 개발계획에는 수용(收用) 또는 사용의 대상이 되는 토지·건축물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권 외의 권리, 광업권, 어업권, 물의 사용에 관한 권리(이하 “토지등”이라 함)가 있는 경우에는 그 세부목록(제14호) 등이 포함되어야 한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 「도시개발법」 제9조제1항 전단에서는 지정권자가 도시개발구역을 지정하거나 같은 법 제4조제1항 단서에 따라 개발계획을 수립한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 관보나 공보에 고시하고, 「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시의 시장(이하 “대도시 시장”이라 함)인 지정권자는 관계 서류를 일반인에게 공람시켜야 하며, 대도시 시장이 아닌 지정권자는 해당 도시개발구역을 관할하는 시장(대도시 시장을 제외함)·군수 또는 구청장에게 관계 서류의 사본을 보내야 하며, 지정권자인 특별자치도지사와 관계 서류를 송부받은 시장(대도시 시장을 제외함)·군수 또는 구청장은 해당 관계 서류를 일반인에게 공람시켜야 한다고 규정하고 있습니다.
또한, 「도시개발법 시행령」 제15조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 지정권자는 도시개발구역을 지정한 때에는 「도시개발법」 제9조제1항 전단에 따라 같은 법 시행령 제15조제1항 각 호의 사항을 관보 또는 공보에 고시하여야 한다고 규정하면서, 같은 항 제7호의2에서는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함) 제22조제1항에 따라 고시하는 토지의 세목(수용 또는 사용 방식으로 도시개발사업을 실시하는 지역으로 한정함)을 규정하고 있습니다.
한편, 「도시개발법」 제22조제1항 본문에서는 도시개발사업의 시행자(이하 “시행자”라 함)는 도시개발사업에 필요한 토지등을 수용하거나 사용할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 같은 조 제1항에 따른 토지등의 수용 또는 사용에 관하여 같은 법에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 토지보상법을 준용한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항 본문에서는 같은 조 제2항에 따라 토지보상법을 준용할 때 같은 법 제5조제1항제14호에 따른 수용 또는 사용의 대상이 되는 토지의 세부목록을 고시한 경우에는 토지보상법 제20조제1항과 제22조에 따른 사업인정 및 그 고시가 있었던 것으로 본다고 규정하고 있는바,
이 사안은 도시개발구역의 지정권자가 「도시개발법」 제5조제1항제14호에 따른 수용 또는 사용의 대상이 되는 토지의 세부목록을 고시할 때, 그 고시문에 토지의 세부목록을 “게재생략”으로 명시하고 관계 도서를 통해 공람하도록 한 경우, 「도시개발법」 제22조제3항에 따라 토지보상법 제20조제1항 및 제22조에 따른 사업인정 및 그 고시가 있었던 것으로 볼 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 「도시개발법」 제22조제3항에서는 수용 또는 사용의 대상이 되는 “토지의 세부목록을 고시”한 경우에는 토지보상법 제20조제1항과 제22조에 따른 사업인정 및 그 고시가 있었던 것으로 본다고 규정하고 있는바, 「도시개발법」 제5조제1항제14호에 따른 토지의 세부목록을 고시문에 게재해야만 토지보상법에 따른 사업인정 및 고시가 있었던 것으로 볼 수 있다는 것이 문언상 명백하다고 할 것입니다.
그리고, 「도시개발법」 제22조제3항에 따르면 토지보상법을 준용할 때 「도시개발법」 제5조제1항제14호에 따른 수용 또는 사용의 대상이 되는 토지의 세부목록을 고시한 경우에는 토지보상법 제20조제1항과 제22조에 따른 사업인정 및 그 고시가 있었던 것으로 볼 수 있고, 토지보상법 제22조제3항에 따르면 사업인정은 같은 조 제1항에 따라 고시한 날부터 그 효력이 발생하므로, 「도시개발법」에 따른 토지의 세부목록의 고시가 있으면 그 고시가 있은 날부터 효력이 발생한다고 할 것입니다.
그렇다면, 「도시개발법」에 따른 토지의 세부목록 “고시”는 사업인정의 효력 발생요건으로 기능한다고 할 것이고, 토지보상법에 따른 사업인정으로 의제되면 시행자에게는 토지수용권이 발생하고, 다수의 토지소유자들과 이해관계인에게는 토지보전의무와 수용권 행사에 대한 수인의무 등 그 재산권 행사를 제한하는 효력이 발생한다고 볼 수 있으므로(서울고등법원 2009. 8. 25. 선고 2009누1558 판결례 및 대법원 1988. 12. 27. 선고 87누1141 판결례 참조), 토지보상법에 따른 사업인정 및 그 고시가 있은 것으로 의제되는 「도시개발법」에 따른 “토지의 세부목록 고시”에 대해서는 그 문언에 따라 엄격하게 해석해야 할 것인바, 같은 법 제22조제3항에서 토지의 세부목록을 고시하도록 명문으로 규정하고 있음에도 불구하고, 이를 고시문에 직접 게재하지 않고 관계 도서를 통해 공람하도록 하는 경우까지도 같은 규정에 따라 토지의 세부목록을 고시한 경우에 해당한다고 보는 것은 법령의 문언을 지나치게 확대해석하는 것으로서 허용되지 않는다고 할 것입니다.
더욱이, ① 「도시개발법」 제9조제1항에서는 지정권자는 도시개발구역을 지정한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 관보나 공보에 고시하고, 관계 서류를 일반인에게 공람시켜야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 「도시개발법 시행령」 제15조제1항에서는 지정권자가 도시개발구역을 지정한 때 관보 또는 공보에 고시해야 하는 사항 중 하나로 토지보상법 제22조제1항에 따라 고시하는 토지의 세목(제7호의2)과 별도로 관계 도서의 열람방법(제10호)을 규정하고 있는바, 도시개발법령에서는 지정권자가 도시개발구역 지정 이후 관련 내용을 관보 또는 공보에 고시하는 절차와 그 내용을 일반인에게 알리는 사실행위로서 공람 절차를 구분하고 있다는 점, ② 「도시개발법 시행령」 제15조제4항에서는 관계 서류의 공람기간을 14일 이상으로 한다고 규정하여, 공람은 고시와 달리 일정한 기간으로 제한되어 있다는 점에 비추어 볼 때, 수용 또는 사용의 대상이 되는 토지의 세부목록을 고시문에 직접 게재하지 않고 관계 도서를 통해 공람하도록 하는 경우를 「도시개발법」 제22조제3항에 따라 토지보상법에 따른 사업인정 및 고시가 있은 것으로 의제된다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 도시개발구역의 지정권자가 「도시개발법」 제5조제1항제14호에 따른 수용 또는 사용의 대상이 되는 토지의 세부목록을 고시할 때, 그 고시문에 토지의 세부목록을 “게재생략”으로 명시하고 관계 도서를 통해 공람하도록 한 경우, 「도시개발법」 제22조제3항에 따라 토지보상법 제20조제1항 및 제22조에 따른 사업인정 및 그 고시가 있었던 것으로 볼 수 있는 것은 아니라고 할 것입니다.