「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “국토계획법 시행령”이라 함) 제30조제4호다목에서는 도시의 녹지공간의 확보, 도시확산의 방지, 장래 도시용지의 공급 등을 위하여 보전할 필요가 있는 지역으로서 불가피한 경우에 한정하여 제한적인 개발이 허용되는 지역을 녹지지역의 하나인 자연녹지지역으로 규정하고 있고, 같은 영 별표 17 제2호에서는 자연녹지지역 안에 도시ㆍ군계획조례가 정하는 바에 따라 건축할 수 있는 건축물(4층 이하의 건축물에 한정하되, 4층 이하의 범위에서 도시ㆍ군계획조례로 따로 층수를 정하는 경우에는 그 층수 이하의 건축물에 한정함)을 규정하고 있으며, 같은 호 차목(2)에서는 자연녹지지역 안에서 건축할 수 있는 「건축법 시행령」 별표 1 제17호의 공장(이하 “공장”이라 함)으로서 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 공익사업 및 「도시개발법」에 따른 도시개발사업(이하 “공익사업등”이라 함)으로 해당 특별시ㆍ광역시ㆍ시 및 군 지역(이하 “시ㆍ군 지역”이라 함)으로 이전하는 레미콘 또는 아스콘공장을 규정하고 있는바,
이 사안은 국토계획법 시행령 별표 17 제2호차목(2)에 따라 자연녹지지역 안에서 건축할 수 있는 레미콘 또는 아스콘공장은 동일한 시ㆍ군 지역 내에서 이전하는 경우로만 한정되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 자연녹지지역은 도시의 녹지공간의 확보 등을 위하여 보전할 필요가 있는 지역으로서 불가피한 경우에 한정하여 제한적인 개발이 허용되는 지역을 의미하고(국토계획법 시행령 제30조제4호다목), 자연녹지지역에서는 일반적으로 공장의 건축이 허용되지 않으나(같은 영 별표 17 제1호), 일정한 요건에 해당하는 공장으로서 도시ㆍ군계획조례로 허용하는 경우에만 건축이 가능하도록 규정하고 있는바(같은 영 별표 17 제2호차목), 이러한 자연녹지지역의 성격과 자연녹지지역에서의 건축제한에 관한 규정 체계에 비추어 볼 때, 국토계획법 시행령 별표 17 제2호차목(2)는 자연녹지지역 안에서 공장의 건축이 금지된다는 원칙에 대한 예외를 규정한 것이므로, 이에 따라 자연녹지지역 안에서 건축할 수 있는 레미콘 또는 아스콘공장의 범위는 제한적이고 엄격하게 해석하여야 할 것입니다.
그런데, 입법기술상 “해당”은 그 앞에 제시된 단어 또는 내용을 지칭하기 위하여 사용하는 표현이므로, 국토계획법 시행령 별표 17 제2호차목(2)에 따른 “해당” 시ㆍ군 지역은 공익사업등이 시행되는 “그” 시ㆍ군 지역 즉, 공익사업등으로 인하여 이전하는 레미콘 또는 아스콘공장이 입지해 있던 시ㆍ군 지역을 지칭하는 것으로 볼 수 있고, 만약 해당 규정이 도시ㆍ군계획조례에 따라 자연녹지지역에 건축할 수 있는 레미콘 또는 아스콘공장의 범위를 동일한 시ㆍ군 지역 내에서 이전하는 경우로 한정하지 않으려는 취지였다면 해당 규정을 “해당 시ㆍ군 지역으로”라는 표현을 사용하지 않고 “공익사업등으로 이전하는 레미콘 또는 아스콘공장”으로만 규정하였을 것이라는 점을 고려할 때, 국토계획법 시행령 별표 17 제2호차목(2)의 문언은 동일한 시ㆍ군 지역 내에서 이전하는 경우만으로 한정된다는 의미로 해석하는 것이 타당하다고 할 것입니다.
또한, 국토계획법 시행령 별표 17 제2호차목(2)를 규정한 취지는 레미콘 또는 아스콘공장은 생산품의 특성상 제조 후 일정시간 내에 공사현장에 운반하여 사용하여야 하므로 납품거리ㆍ운반시간 및 운반비 증가 등의 제약으로 인하여 공장부지 선정이 어려운 문제가 있으므로 공익사업등으로 인하여 부득이하게 공장을 이전해야 하는 경우 사업장과의 시간적 접근한계 등을 고려하여 해당 시ㆍ군 안의 자연녹지지역 안에 설치할 수 있도록 하려는 것인바(2004. 1. 20. 대통령령 제18240호로 개정되어 같은 날 시행된 국토계획법 시행령 개정이유서 참조), 이는 레미콘 또는 아스콘공장이 입지해 있던 시ㆍ군 지역 내에서 원활하게 이전할 수 있도록 하기 위해서 입지 제한을 완화할 수 있는 근거를 마련한 것으로서, 레미콘 또는 아스콘공장이 입지해 있던 시ㆍ군 지역에서 동일한 시ㆍ군 지역의 자연녹지지역으로 이전하는 것에 대한 허용 여부를 도시ㆍ군계획조례로 결정할 수 있도록 규정한 것으로 보아야 할 것입니다.
따라서, 국토계획법 시행령 별표 17 제2호차목(2)에 따라 자연녹지지역 안에서 건축할 수 있는 레미콘 또는 아스콘공장은 동일한 시ㆍ군 지역 내에서 이전하는 경우로만 한정된다고 할 것입니다.
※ 법령정비 권고사항
해석상의 혼란을 방지하기 위하여 국토계획법 시행령 별표 17 제2호차목(2)의 규정을 정비하여, 자연녹지지역 안에서 건축할 수 있는 레미콘 또는 아스콘공장은 동일한 시ㆍ군 지역 내에서 이전하는 경우만으로 한정된다는 점을 명확히 할 필요가 있습니다.