「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제56조제1항 본문에서는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 함)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 함)를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제58조제1항에서는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 같은 항 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 해야 한다고 규정하면서, 같은 항 제1호 본문에서는 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것을 규정하고 있습니다.
그리고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “국토계획법 시행령”이라 함) 제55조제1항에서는 국토계획법 제58조제1항제1호 본문에서 “대통령령으로 정하는 개발행위의 규모”란 국토계획법 시행령 제55조제1항 각 호에 해당하는 토지의 형질변경면적을 말한다고 규정하면서, 도시지역(제1호), 관리지역(제2호) 농림지역(제3호), 자연환경보전지역(제4호)별로 형질변경면적 기준을 규정하고 있는바,
이 사안은 연접한 두 개의 필지에 대하여 각각 개발행위허가가 신청된 경우, 허가권자는 반드시 각 필지별로 국토계획법 시행령 제55조제1항에 따른 개발행위의 규모를 산정해야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 국토계획법 제58조제1항제1호 및 같은 법 시행령 제55조제1항에 따라 개발행위허가의 기준 중 하나로서 각 용도지역별로 허용되는 토지의 형질변경면적을 규정하고 있고, 국토계획법 시행령 제53조제3호나목에 따르면 토지의 형질변경면적은 “형질변경이 이루어지는 해당 필지의 총면적”을 말하는바, 연접한 두 개의 필지에 대하여 각각 개발행위허가가 신청된 경우 허가권자는 원칙적으로 각각의 필지의 총면적이 국토계획법 시행령 제55조제1항에 따른 용도지역별 면적기준에 부합하는지 여부를 판단해야 할 것입니다.
그런데, 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가는 허가기준(제58조제1항) 등이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건·기준에 부합하는지의 판단에 관하여 행정청에 재량권이 부여되어 있으므로 그 요건에 해당하는지 여부는 행정청의 재량판단의 영역에 속한다고 할 것입니다(대법원 2017. 10. 12. 선고 2017두48956 판결례 참조).
그리고, ① 국토계획법 시행령 제55조제3항제3호의2나목에서는 개발행위 규모의 제한을 받지 않을 수 있는 대상을 규정하면서 “하나 이상의 필지”에서 하나의 용도에 사용되는 건축물을 건축하는 등의 경우에는 시·도도시계획위원회 등의 심의를 거치도록 하여 개발행위 규모가 그 중요한 판단기준이 되고 있고, ② 국토계획법 시행령 제56조제4항의 위임에 따라 개발행위허가기준의 세부적인 검토기준으로 마련된 「개발행위허가운영지침」(국토해양부훈령) 3-1-1(1)에서는 기존 대지를 확장하는 경우에는 개발행위시기에 관계없이 그 기존 대지의 면적을 포함하여 규모를 산정하도록 한 점 등에 비추어 보면, 두 개의 필지에 대하여 각각 개발행위허가가 신청되어 허가권자가 개발행위의 규모를 산정하는 경우에는 각 개발행위의 목적, 연접한 필지에서 이루어지는 개발행위의 성격 등을 종합적으로 고려하여 구체적 사안에 따라 개별적으로 판단할 수 있다고 보아야 타당할 것입니다.
한편, 2011년 3월 9일 대통령령 제22703호로 일부개정되어 같은 날 시행되기 전의 국토계획법 시행령 제55조제4항 본문에서는 녹지지역·관리지역·농림지역 또는 자연환경보전지역에서 연접하여 개발하거나 수차에 걸쳐 부분적으로 개발하는 경우에는 이를 하나의 개발행위로 보아 그 면적을 산정한다고 규정하고 있던 것을 2011년 3월 9일 대통령령 제22703호로 일부개정되어 같은 날 시행된 국토계획법 시행령에서 삭제하였는바, 국토계획법령상 명문의 근거 없이 연접한 두 개의 필지에 대하여 각각 개발행위허가가 신청된 경우 각 개발행위의 면적을 합산하여 개발행위의 규모를 산정할 수 없다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 2011년 3월 9일 대통령령 제22703호로 일부개정되어 같은 날 시행된 국토계획법 시행령에서 연접개발 제한에 관한 규정을 삭제하면서 연접개발 제한이 폐지되는 지역에서의 개발행위에 대해서는 원칙적으로 도시계획위원회의 심의를 받도록 하였는바, 그 입법 취지는 녹지지역 등에서 소규모로 연접하여 개발하거나 수차에 걸쳐 개발하는 경우 이를 일률적으로 하나의 개발행위로 보아 그 개별면적을 합산함으로써 공장 등이 분산하여 입지하게 되고 그에 따라 국토경관을 훼손하는 등의 문제가 발생함에 따라, 허가권자가 두 개 이상의 필지에서 연접하여 개발이 이루어지는 경우 도시계획위원회의 심의 과정에서 국토계획법의 입법 목적, 개발행위허가 제도의 취지, 연접한 필지에서 이루어지는 개발행위의 성격 등을 종합적으로 고려하여 개발행위 허가 여부를 재량적으로 판단하게 하려는 것이지, 반드시 각각의 개발행위로 보아 그 개별면적을 합산하지 않도록 하려는 취지는 아니라는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 연접한 두 개의 필지에 대하여 각각 개발행위허가가 신청된 경우, 허가권자는 원칙적으로 각 필지별로 개발행위 규모를 산정해야 하나, 구체적·개별적 사안에 따라 각 개발행위의 목적, 연접한 필지의 개발행위 등을 종합적으로 고려하여 국토계획법 시행령 제55조제1항에 따른 개발행위의 규모를 산정할 수 있다고 할 것입니다.