국토계획법 제36조제1항에서는 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장이 도시지역, 관리지역, 농림지역, 자연환경보전지역의 어느 하나에 해당하는 용도지역의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다고 규정하고 있고, 같은 항 제2호가목부터 다목까지의 규정에서는 관리지역을 보전관리지역, 생산관리지역, 계획관리지역으로 구분하여 지정한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제76조제1항에서는 같은 법 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 국토계획법 시행령 제71조제1항에서는 국토계획법 제76조제1항에 따른 용도지역 안에서의 건축제한은 같은 항 각 호와 같다고 규정하면서, 국토계획법 시행령 제71조제1항제19호 및 같은 영 별표 20 제1호에서는 계획관리지역 안에서 건축할 수 없는 건축물로 「건축법 시행령」 별표 1 제3호의 제1종 근린생활시설 중 휴게음식점 및 제과점으로서 국토교통부령으로 정하는 기준에 해당하는 지역에 설치하는 것(다목)과 「건축법 시행령」 별표 1 제4호의 제2종 근린생활시설 중 일반음식점ㆍ휴게음식점ㆍ제과점으로서 국토교통부령으로 정하는 기준에 해당하는 지역에 설치하는 것과 단란주점(라목) 등을 규정하고 있고, 국토계획법 시행규칙 제12조 및 별표 2 제7호에서는 국토계획법 시행령 별표 20 제1호다목ㆍ라목 및 사목에서 규정한 “국토교통부령으로 정하는 기준에 해당하는 지역”으로서 계획관리지역에서 휴게음식점 등을 설치할 수 없는 지역 중 하나로 “「하천법」에 따른 국가하천ㆍ지방하천의 양안 중 해당 하천의 경계로부터 100미터 이내인 집수구역”을 규정하고 있는바,
이 사안은 국토계획법 시행규칙 별표 2 제7호에 따른 “해당 하천의 경계로부터 100미터 이내인 집수구역”에서 “100미터”가 직선거리를 의미하는지, 아니면 물이 흘러가는 거리를 의미하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법령에서 사용되고 있는 용어의 의미가 명확하지 않은 경우에는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서 법률의 입법 취지와 목적, 그 제ㆍ개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원하여 구체적 사안에 맞는 가장 타당한 해석을 하여야 하는바(대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 판결례 참조), 국토계획법 시행규칙 별표 2 제7호에 따른 “해당 하천의 경계로부터 100미터 이내인 집수구역”에서 “100미터”가 직선거리를 의미하는지, 아니면 물이 흘러가는 거리를 의미하는지는 국토계획법령의 입법 취지와 목적, 그 제ㆍ개정 연혁, 법질서 전체와의 조화 등을 종합적으로 고려해서 판단하여야 할 것입니다.
국토계획법은 국토의 이용ㆍ개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 정하여 공공복리를 증진시키고, 국민의 삶의 질을 향상시키는 것을 목적으로 제정된 법률로서 “국토의 계획적ㆍ체계적인 이용ㆍ관리”를 위한 여러 규정들을 두고 있는데, 그 중 같은 법 제6조에서는 토지의 이용실태 및 특성, 장래의 토지 이용 방향, 지역 간 균형발전 등을 고려하여 국토의 용도를 도시지역, 관리지역, 농림지역, 자연환경보전지역으로 구분하고 있고, 같은 법 제36조제1항제2호다목에서는 관리지역 중 계획관리지역은 도시지역으로의 편입이 예상되는 지역이나 자연환경을 고려하여 제한적인 이용ㆍ개발을 하려는 지역으로서 계획적ㆍ체계적인 관리가 필요한 지역이라고 규정하고 있습니다.
그리고, 국토계획법 제36조제1항제1호에서는 도시지역을 다시 주거지역, 상업지역, 공업지역, 녹지지역으로 구분하고 있고, 같은 법 제77조 및 제78조에서는 도시지역의 세부 구분에 따라 건폐율과 용적률의 최대한도를 각각 달리 규정하고 있으며, 국토계획법 시행령 제71조제1항제1호부터 제16호까지의 규정과 같은 영 별표 2부터 별표 17까지의 규정에서는 도시지역의 세부 구분에 따라 건축할 수 있는 건축물과 건축할 수 없는 건축물까지 각각 다르게 규정하고 있는바, 국토계획법의 입법 목적과 규정 체계에 비추어 볼 때, 계획관리지역의 관리에 있어서는 환경오염 등 자연환경 뿐만 아니라 경관 관리, 건축제한 등 토지의 계획적ㆍ체계적 이용도 중요한 요소로 고려되어야 할 것이므로, 국토계획법 시행규칙 별표 2 제7호에 따른 “해당 하천의 경계로부터 100미터 이내인 집수구역”이라는 문언도 하천의 양안에 대한 계획적ㆍ체계적 이용의 측면을 고려하여 통상적인 거리의 의미에 따라 하천의 양안으로부터 직선거리로 100미터 이내인 집수구역을 의미하는 것으로 보는 것이 타당할 것입니다.
또한, 하천의 수질오염을 방지하기 위해서는 하천으로 흘러 들어오는 물 뿐만 아니라 하천 주변의 토지도 오염되지 않도록 관리해야 할 것이고, 이를 위해서는 하천의 경계로부터 일정한 직선거리 내의 토지를 관리할 필요가 있는바, 경관 관리 등 하천의 양안에 대한 계획적ㆍ체계적 이용의 측면 뿐 아니라 하천의 수질오염 방지 측면에서도 하천의 경계로부터 일정한 직선거리까지는 휴게음식점 등 건축물의 설치를 제한할 필요가 있다는 점도 이 사안을 해석함에 있어 고려해야 할 것입니다.
한편, 집수구역은 빗물이 하천으로 흘러드는 지역이라는 점을 전제로 하천과의 거리도 물이 흘러가는 거리로 보아야 하고, 만약 국토계획법 시행규칙 별표 2 제7호의 입법 취지가 해당 집수구역으로부터 해당 하천의 경계까지 물이 흘러가는 거리와 상관없이 직선거리 100미터 이내의 건축을 제한하려는 것이었다면, 같은 별표 제8호와 같이 “집수구역”이 아닌 “지역”이라는 문언을 사용하여 “해당 하천의 경계로부터 100미터 이내인 지역”으로 규정했을 것이라는 점에서 국토계획법 시행규칙 별표 2 제7호에 따른 “해당 하천의 경계로부터 100미터 이내인 집수구역”에서 “100미터”는 직선거리가 아니라 물이 흘러가는 거리로 보아야 한다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 국토계획법 시행규칙 별표 2 주1)에서는 “집수구역”을 상수원ㆍ하천ㆍ저수지 등의 주변의 능선을 잇는 선으로 둘러싸인 구역으로 규정하고 있어 집수구역 내의 모든 곳에서 물이 흐르는 것은 아닌바, 국토계획법 시행규칙 별표 2 제7호에서 “해당 하천의 경계로부터 100미터 이내인 집수구역”이라고 규정한 것은 규제 대상이 되는 하천 주변의 토지를 명확히 하기 위한 것이지 물이 흘러가는 거리 측정을 전제로 한다고 볼 수는 없고, 휴게음식점 등 건축물은 물 위가 아닌 토지 위에 설치할 수 있는 것으로서 건축물로부터 해당 하천의 경계까지 물이 흘러가는 거리를 측정할 수는 없다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
아울러, 국토계획법 시행규칙 별표 2 주2)에서는 “유하거리”란 하천ㆍ호소 또는 이에 준하는 수역의 중심선을 따라 물이 흘러가는 방향으로 잰 거리를 말한다고 정의하고 있고, 같은 별표 제2호, 제3호 및 제5호에서는 계획관리지역에서 휴게음식점 등을 설치할 수 없는 지역으로 “수계상 상류방향으로 유하거리가 20킬로미터 이내인 하천의 양안 중 해당 하천의 경계로부터 1킬로미터 이내인 집수구역” 등을 규정하면서 “유하거리”라는 문언을 사용하고 있는바, 국토계획법 시행규칙 별표 2 제7호에 따른 “100미터”가 통상적인 의미의 직선거리가 아니었다면 같은 별표 제2호, 제3호 및 제5호에 따른 “유하거리”와 같이 그 의미를 구체적으로 나타내는 문언을 사용하였을 것이라는 입법기술적 측면에 비추어 보더라도, 국토계획법 시행규칙 별표 2 제7호에 따른 100미터는 통상적인 의미인 직선거리를 의미한다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해볼 때, 국토계획법 시행규칙 별표 2 제7호에 따른 “해당 하천의 경계로부터 100미터 이내인 집수구역”에서 “100미터”는 직선거리를 의미한다고 할 것입니다.
※ 법령정비의견
국토계획법 시행규칙 별표 2 제7호에 따른 “해당 하천의 경계로부터 100미터 이내인 집수구역”에서 “100미터 이내”를 “직선거리 100미터 이내” 등으로 개정하여 그 의미를 명확히 할 필요가 있습니다.