먼저 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것입니다.1)1) 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조
그런데 「평생교육법 시행령」 제27조제1항에 따라 학력인정시설의 지정기준에 적용되는 「고등학교 이하 각급 학교 설립ㆍ운영 규정」 제7조제1항에서는 사립인 각급학교의 교사등은 해당 학교를 설립ㆍ경영하는 자의 “소유”이어야 한다(각 호 외의 부분 본문)고 규정하면서 사립인 유치원의 설립주체가 「협동조합 기본법」 제2조제3호에 따른 사회적협동조합인 경우(각 호 외의 부분 단서)에 한하여 직접 소유에 대한 예외를 인정하고 있습니다.
그리고 「민법」 제211조에 따르면 소유권은 법률의 범위에서 그 소유물을 사용, 수익, 처분할 수 있는 권리로서 해당 물건을 배타적으로 지배하는 권리인 반면,1)1) 대법원 2014. 3. 13. 선고 2009다105215 판결례 참조
행정재산에 대한 사용ㆍ수익허가는 관리청이 특정인에게 행정재산을 사용할 수 있는 권리를 설정하여 주는 행정처분인바,1)1) 대법원 1998. 2. 27. 선고 97누1105 판결례 참조
사용ㆍ수익허가를 받은 자는 소유권 없이 허가받은 범위에서 일정 기간 행정재산을 사용ㆍ수익할 수 있을 뿐이므로 이 사안의 경우 해당 학력인정시설의 설치ㆍ운영자는 교사등을 소유한 것으로 볼 수 없습니다.
또한 「평생교육법 시행령」 제27조제1항의 취지는 학력인정시설의 교사등을 소유하지 않고 임대한 경우에는 임대차 관계의 변경ㆍ소멸로 인하여 학력인정시설이 폐쇄되거나 타인의 시설이기 때문에 학력인정시설 설치자가 시설비 투자를 억제하는 등 교육환경이 불안정하게 되거나 교육시설이 부실하게 되는 것을 방지하여 학습자들의 학습권을 지속적으로 안전하게 보호하려는 것입니다.1)1) 헌법재판소 2004. 8. 26. 선고 2003헌마 337 결정례 참조
그런데 「공유재산 및 물품 관리법」에 따르면 지방자치단체가 아닌 자는 원칙적으로 행정재산에 건물 등 영구시설물을 축조할 수 없고(제13조 본문), 행정재산에 대한 사용ㆍ수익허가의 기간은 원칙적으로 5년 이내로 한정되어(제21조제1항 본문) 계속 사용을 위해서는 주기적으로 허가를 갱신하여야 하며(제21조제2항), 귀책사유가 있거나 귀책사유가 없더라도 행정재산을 지방자치단체가 직접 공용 등으로 사용하게 된 경우에는 사용ㆍ수익허가가 취소될 수 있습니다(제25조제1항ㆍ제2항).
따라서 행정재산에 대한 사용ㆍ수익허가를 받아 이를 교사등으로 사용하는 경우에는 지속적이고 배타적인 사용을 담보할 수 없어 앞에서 살펴본 「평생교육법 시행령」 제27조제1항의 취지에도 부합하지 않습니다.
<관계 법령>
○ 「평생교육법」
제31조(학교형태의 평생교육시설) ① 학교형태의 평생교육시설을 설치ㆍ운영하고자 하는 자는 대통령령으로 정하는 시설ㆍ설비를 갖추어 교육감에게 등록하여야 한다.
② 교육감은 제1항에 따른 학교형태의 평생교육시설 중 일정 기준 이상의 요건을 갖춘 평생교육시설에 대하여는 이를 고등학교졸업 이하의 학력이 인정되는 시설로 지정할 수 있다. 다만, 제6항에 따라 지방자치단체로부터 지원받은 보조금을 목적 외 사용, 부당집행하였을 경우에는 그 지정을 취소할 수 있다.
③ㆍ④ (생 략)
⑤ 제2항에 따른 학력인정 평생교육시설의 지정 및 지정취소 기준ㆍ절차, 입학자격, 교원자격 등과 제4항에 따른 평생교육시설의 인가 기준ㆍ절차, 학사관리 등의 운영 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
⑥ ～ ⑧ (생 략)
○ 「평생교육법 시행령」
제27조(학력인정시설의 지정기준) ① 법 제31조제2항 본문 및 같은 조 제5항에 따른 고등학교졸업 이하의 학력이 인정되는 평생교육시설(이하 "학력인정시설"이라 한다)의 지정기준은 제2항부터 제6항까지의 규정에서 정한 사항을 제외하고는 다음 각 호의 사항에 관하여 각각 초등학교, 중학교 또는 고등학교에 준하는 각종학교(「초ㆍ중등교육법」 제2조제5호에 따른 학교를 말한다. 이하 같다)의 설립ㆍ운영 기준에 따른다.
1. ～ 6. (생 략)
7. 시설ㆍ설비
8.ㆍ9. (생 략)
② ～ ⑥ (생 략)
○ 「초ㆍ중등교육법 시행령」
제2조(학교의 설립기준) 「초ㆍ중등교육법」(이하 "법"이라 한다) 제4조제1항의 규정에 의하여 학교를 설립하고자 하는 자가 갖추어야 하는 시설ㆍ설비 등 학교의 설립기준에 관한 사항은 따로 대통령령으로 정한다.
○ 「고등학교 이하 각급 학교 설립ㆍ운영 규정」
제7조(사립학교 교사 및 교지의 소유주체 등) ① 사립인 각급학교의 교사 및 교지는 해당 학교를 설립ㆍ경영하는 자(이하 "설립주체"라 한다)의 소유이어야 한다. 다만, 사립인 유치원의 설립주체가 「협동조합 기본법」 제2조제3호에 따른 사회적협동조합인 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자가 소유하는 시설ㆍ건축물 또는 토지를 그 유치원의 교사 또는 교지로 사용할 수 있다. <개정 2018. 11. 6.>
1. ～ 4. (생 략)
② (생 략)