「학원의 설립ㆍ운영 및 과외교습에 관한 법률」(이하 “학원법”이라 함) 제16조제2항에서는 교육감은 학교의 수업과 학생의 건강 등에 미치는 영향을 고려하여 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도 및 특별자치도(이하 “시ㆍ도”라 함)의 조례로 정하는 범위에서 학교교과교습학원, 교습소 또는 개인과외교습자(이하 “학교교과교습학원등”이라 함)의 교습시간을 정할 수 있으며(전단), 이 경우 교육감은 학부모 및 관련 단체 등의 의견을 들어야 한다고(후단) 규정하고 있는바,
이 사안은 교육감이 시ㆍ도의 조례로 정하는 범위에서 학교교과교습학원등의 교습시간을 정할 수 있도록 한 학원법 제16조제2항에 따라 시ㆍ도의 조례로 학교교과교습학원등의 휴강일을 규정할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「지방자치법」 제22조에서는 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있으며, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있으므로, 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항을 조례로 규정하기 위해서는 법률의 위임이 있어야 하고, 법률의 위임 없이 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항을 정한 조례는 효력이 없다고 할 것인바(대법원 2014. 2. 27. 선고 2012두15005 판결례 참조), 학교교과교습학원등의 휴강일을 정하는 것은 학교교과교습학원등의 직업수행의 자유를 제한하는 것으로서 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과한다는 점에서 이러한 사항을 조례로 정하기 위해서는 명확한 법률의 위임 근거가 필요하다고 할 것입니다.
그러나, 학원법 제16조제2항 전단에서는 교육감이 시ㆍ도의 조례로 정하는 범위에서 학교교과교습학원등의 “교습시간”을 정할 수 있다고 규정하고 있을 뿐, “휴강일”에 대해서는 규정하고 있지 않고, 학원법 제2조제1호 및 같은 법 시행령 제5조제3항제3호에서는 “교습일”을, 학원법 제16조제2항 전단 및 같은 법 시행령 제17조의2제2항에서는 “교습시간”을, 학원법 시행령 제5조제3항제5호에서는 “휴강일”을 각각 구분하여 규정하고 있는 학원법령의 규정 체계에 비추어 볼 때, 학원법 제16조제2항 전단의 학교교과교습학원등의 “교습시간”에 대한 규정을 근거로 학교교과교습학원등의 “휴강일”을 시ㆍ도의 조례로 정할 수 있다고 보기는 어려울 것입니다.
또한, 교습시간을 정할 수 있도록 규정하고 있는 학원법 제16조제2항은 “교습시간의 제한은 직업수행의 자유를 제한하는 것으로서 법률의 위임이 없는 교습시간 제한 조례는 무효”라는 법원의 판결과 심야시간까지 이어지는 지나친 사교육으로 인하여 학생들의 건강과 정상적인 학교수업에 피해를 주지 않기 위한 필요성에 따라 신설되었는바(서울행정법원 2005. 4. 7. 선고 2004구합36557 판결례 및 2006. 9. 22. 법률 제7974호로 일부개정되어 2007. 3. 23. 시행된 학원법 국회 심사보고서 참조), 이와 같은 해당 규정의 입법 취지에 비추어 보더라도 시ㆍ도의 조례로 정할 수 있는 교습시간에 관한 사항은 학생들의 건강과 안전을 보호하기 위한 심야시간에 대한 제한 등을 의미할 뿐, “교습시간”의 개념에 특정 요일이나 주말에 교습을 할 수 없도록 하는 “휴강일”에 관한 사항까지 포함되는 것은 아니라고 할 것입니다.
한편, 교습시간에는 교습을 하지 않는 휴강일도 포함되므로 학원법 제16조제2항을 근거로 시ㆍ도의 조례에 학교교과교습학원등의 휴강일에 관한 사항을 규정할 수 있다는 의견이 있을 수 있으나, 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 하고 그 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안 된다고 할 것인바(대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결례 참조), 학원법 제17조제1항제10호에 따르면 “이 법 또는 이 법에 따른 명령을 위반한 경우”에는 학원의 등록을 말소하거나 1년 이내의 기간을 정하여 교습의 정지를 명할 수 있으므로, 교습시간을 정할 수 있음을 근거로 시ㆍ도의 조례에 휴강일에 관한 사항까지 규정할 수 있다고 해석한다면 학교교과교습학원등의 영업활동을 제한하는 침익적인 행정행위의 근거인 학원법 제16조제2항 및 제17조제1항제10호를 학교교과교습학원등에 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하게 된다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서, 교육감이 시ㆍ도의 조례로 정하는 범위에서 학교교과교습학원등의 교습시간을 정할 수 있도록 한 학원법 제16조제2항에 따라 시ㆍ도의 조례로 학교교과교습학원등의 휴강일을 규정할 수 없다고 할 것입니다.