가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항
「지방세특례제한법」 제6조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 대통령령으로 정하는 바에 따라 2년 이상 자경농민 또는 농어업경영체법 제10조에 따른 후계농업경영인이 대통령령으로 정하는 기준에 따라 직접 경작할 목적으로 취득하는 취득세 과세대상 농지에 대해서는 취득세의 100분의 50을 경감한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 「지방세특례제한법 시행령」 제3조제1항에서는 대통령령으로 정하는 바에 따라 농업을 주업으로 하는 사람으로서 2년 이상 영농에 종사한 사람을 본인 또는 배우자 중 1명 이상이 취득일 현재 농지를 소유하거나 임차하여 경작하는 방법으로 직접 2년 이상 계속하여 농업에 종사할 것(제1호), 제1호에 따른 농지의 소재지인 시ㆍ군ㆍ구 또는 그와 잇닿아 있는 시ㆍ군ㆍ구에 거주하거나 해당 농지의 소재지로부터 20킬로미터 이내의 지역에 거주할 것(제2호) 및 직전 연도 농업 외의 종합소득금액이 「농업소득의 보전에 관한 법률」 제6조제3항제1호 및 같은 법 시행령 제6조제1항 본문에 따른 금액 미만일 것(제3호)의 요건을 모두 갖추고 있는 사람으로 규정하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여
이 사안은 「지방세특례제한법」 제6조제1항 각 호 외의 부분 본문 및 같은 법 시행령 제3조제1항제2호에 따라 2년 이상 자경농민에 해당하기 위해서 취득세 과세대상 농지를 취득하는 사람이 거주하여야 하는 지역은 기존 자경농지 소재지로 한정되는지, 아니면 취득세 과세대상 농지 소재지도 포함되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 조세나 부담금에 관한 법률의 해석에 관하여 그 부과요건 또는 감면요건을 막론하고 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니한다고 할 것입니다(법제처 2010. 6. 14. 회신 10-0161 해석례 및 법제처 2013. 4. 26. 회신 13-0101 해석례 참조).
그런데, 「지방세특례제한법 시행령」 제3조제1항에서는 취득세 과세대상 농지에 대하여 취득세를 경감받는 2년 이상 자경농민에 해당하기 위해서는 농지를 소유하거나 임차하여 경작하는 방법으로 직접 2년 이상 계속하여 농업에 종사할 것(제1호)과 같은 항 “제1호에 따른 농지” 소재지의 시ㆍ군ㆍ구, 그와 잇닿아 있는 시ㆍ군ㆍ구 또는 해당 농지의 소재지로부터 20킬로미터 이내의 지역에 거주할 것(제2호)을 모두 갖추도록 요구하고 있는바, 문언상 같은 항 제2호에 따른 거주지역 기준이 되는 농지는 기존 자경농지인 “제1호에 따른 농지”를 의미한다고 할 것이므로, 취득세 과세대상 농지를 취득한 사람이 「지방세특례제한법」 제6조제1항에 따라 취득세를 경감받는 2년 이상 자경농민에 해당하기 위해서는 같은 법 시행령 제3조제1항제2호에 따라 기존 자경농지 소재지에 거주하였여야 한다고 할 것입니다(조세심판원 2017. 6. 9. 결정 조심2016지0968 심판례 참조).
따라서, 「지방세특례제한법」 제6조제1항 각 호 외의 부분 본문 및 같은 법 시행령 제3조제1항제2호에 따라 2년 이상 자경농민에 해당하기 위해서 취득세 과세대상 농지를 취득하는 사람이 거주하여야 하는 지역은 기존 자경농지 소재지로 한정됩니다.
다. 질의 나에 대하여
이 사안은 「지방세특례제한법」 제6조제1항 각 호 외의 부분 본문 및 같은 법 시행령 제3조제1항에 따라 취득세 과세대상 농지에 대하여 취득세를 경감받는 2년 이상 자경농민에 해당하기 위해서는 기존 자경농지 소재지에 2년 이상 거주하였어야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법령을 해석할 때에는 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서도 법률의 입법 취지와 목적, 그 제ㆍ개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원하여야 할 것입니다(대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결례 참조).
그런데, 「지방세특례제한법 시행령」 제3조제1항 각 호 외의 부분에서는 취득세 과세대상 농지에 대하여 취득세를 감면받는 농업을 주업으로 하는 2년 이상 자경농민에 해당하기 위해서는 농지를 소유하거나 임차하여 경작하는 방법으로 직접 2년 이상 계속하여 농업에 종사할 것(제1호)과 “제1호에 따른 농지”인 기존 자경농지의 소재지에 거주할 것(제2호)을 모두 갖추도록 요구하고 있는바, 같은 항 제1호 및 제2호의 요건을 모두 갖추어야 한다는 점에서 같은 항 제2호의 “제1호에 따른 농지”는 직접 2년 이상 계속하여 농업에 종사하면서 기존 자경농지의 소재지에 거주할 것을 병렬적으로 연결하는 의미로 사용한 것으로 볼 것이고, 같은 항 제1호의 요건과 같은 항 제2호의 요건을 각각 독립적으로 규정하려는 것은 아니라고 할 것이므로, 「지방세특례제한법 시행령」 제3조제1항제2호에서 요구하는 거주 요건은 같은 항 제1호의 자경농지 경작기간인 “2년 이상” 동안 기존 자경농지 소재지에 거주하는 것을 그 전제로 하는 것이라고 보아야 할 것입니다.
또한, 「지방세특례제한법」 제6조제1항에서 자경농민을 보호ㆍ육성하기 위하여 자경농민의 농지취득에 대하여 취득세를 경감하는 규정을 두면서도, 한편으로는 그와 관련한 탈법이나 부재지주의 농지소유 등에 따른 폐단을 억제하는 차원에서 같은 법 시행령 제3조제1항제2호에서는 직접 2년 이상 농업에 종사한 사람이 농지를 취득하는 경우에도 그가 기존 자경농지 소재지에 거주할 것을 그 추가적인 요건으로 규정하고 있는 것인바[대전지방법원 2013. 5. 15. 선고 2012구합5550 판결례(대법원 2014. 2. 14. 선고 2013두22840 심리불속행 판결로 확정된 것) 참조], 같은 항 제1호에 따른 2년 이상의 자경기간 동안 기존 자경농지 소재지에 거주하면서 자경하는 사람을 취득세 경감 대상으로 해석하는 것이 그 입법 취지에도 부합한다고 할 것입니다.
또한, 종래 구 「지방세법 시행령」(2010. 9. 20. 대통령령 제22395호로 전부개정되어 2011. 1. 1. 시행되기 전의 것을 말함) 제219조제1항에서는 농지 등의 취득세를 경감하는 2년 이상 자경농민을 기존 자경농지 소재지에 “거주하는 자로서” 농지소유자 등이 직접 2년 이상 농업에 종사하는 경우로 규정하고 있었으나, 구「지방세특례제한법 시행령」(2010. 9. 20. 대통령령 제22396호로 제정되어, 2010. 12. 30. 대통령령 제22587호로 일부개정되기 전의 것을 말함) 제3조제1항에서는 농지 등의 취득세를 경감하는 2년 이상 자경농민을 기존 자경농지 소재지에 “거주하면서” 농지를 소유하거나 임차하여 경작한 사람 등이 취득일 현재 직접 2년 이상 농업에 종사한 사람으로 규정함으로써, 농지 등의 취득세를 경감받는 2년 이상 자경농민에 해당하기 위해서는 기존 자경농지 소재지에 2년 이상 거주할 것을 명확히 하였습니다.
반면에, 2014년 8월 20일 대통령령 제25556호 지방세특례제한법 시행령 일부개정령으로 「지방세특례제한법 시행령」 제3조제1항을 개정하면서 각 호를 신설한 것은 구「지방세특례제한법 시행령」에서 농지 등의 취득세 감면 대상인 “2년 이상 자경농민”의 기준을 농업종사 기간 및 거주 요건으로만 정하여 실제 농업을 주업으로 하지 아니한 사람도 포함되는 문제가 있음에 따라, 쌀소득등보전직접지불금 지급대상에서 제외되는 사람을 농지 등의 취득세 감면 대상에서 제외 하려는 취지이지, “2년 이상 자경농민”에 해당하기 위한 요건에서 “기존 자경농지에서의 2년 거주 요건”을 없애려는 취지는 아니라고 할 것입니다(대통령령 제25556호 지방세특례제한법 시행령 일부개정령 개정이유서 참조).
한편, 「농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률 시행규칙」 제3조에 따른 농업경영체 등록 확인서 등을 제출함으로써 2년 이상 영농에 종사하였을 증명할 수 있는 사람은 자경농민에 해당하므로, 별도로 기존 자경농지 소재지에 2년 이상 거주할 것을 요구하는 것은 아니라는 의견이 있을 수 있으나, 입법 목적을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각각 규정하고 있는 경우에는 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않는 이상 그 행위에 관하여 각 법률의 규정에 따른 요건을 갖추어야 하는바(대법원 1995. 1. 12. 선고 94누3216 판결례 참조), 「지방세특례제한법」은 지방세 감면 및 특례에 관한 사항과 이의 제한에 관한 사항을 규정하여 지방세 정책을 효율적으로 수행함으로써 건전한 지방재정 운영 및 공평과세 실현에 이바지함을 목적(제1조)으로 하여, 농어업경영체를 육성하고 직접지불제를 시행하기 위한 농어업경영체법과는 그 입법목적을 달리하고 있을 뿐만 아니라, 농어업경영체법에서 「지방세특례제한법」 제6조 및 같은 법 시행령 제3조제1항에 대한 별도의 규정을 두고 있지 않으므로, 비록 농업경영체 등록 확인서 등을 제출함으로써 2년 이상 영농에 종사하였을 증명할 수 있다고 하더라도 지방세특례제한법령에 따라 기존 자경농지 소재지에 2년 이상 거주할 것이 요구된다는 점에서, 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「지방세특례제한법」 제6조제1항 각 호 외의 부분 본문 및 같은 법 시행령 제3조제1항에 따라 취득세 과세대상 농지에 대하여 취득세를 경감하는 2년 이상 자경농민에 해당하기 위해서는 기존 자경농지 소재지에 2년 이상 거주하였어야 할 것입니다.