가. 질의 가에 대하여
옥외광고물법 제3조제3항에서는 같은 조 제1항에 따른 광고물등의 종류ㆍ모양ㆍ크기ㆍ색깔, 표시 또는 설치의 방법 및 기간 등 허가 또는 신고의 기준에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제20조제2항에서는 같은 영 제3조 각 호의 광고물등으로서 같은 영 제3장에 규정되지 아니한 광고물등의 표시방법 또는 배부방법은 시ㆍ도 조례로 정한다고 규정하고 있으며, 옥외광고물법 제10조제1항에서는 시장등은 광고물등의 허가ㆍ신고ㆍ금지ㆍ제한 등에 관한 법 제3조 등을 위반한 광고물등에 대하여 같은 항 각 호에 해당하는 자에게 그 광고물등을 제거하거나 그 밖에 필요한 조치를 하도록 명하여야 한다고 규정하고 있습니다.
한편, 옥외광고물법 시행령 제3조제16호에서는 옥외광고물 중 하나로 창문 이용 광고물을 규정하면서, 같은 법 시행령 제4조 및 제5조에서는 이를 허가 대상 광고물이나 신고 대상 광고물로 규정하지는 않고 있고, 같은 법 시행령 제20조제2항에서는 같은 영 제3조 각 호의 광고물등으로서 이 장에 규정되지 아니한 광고물등의 표시방법 또는 배부방법은 시ㆍ도 조례로 정한다고 규정하고 있는 바,
이 사안은 옥외광고물법 시행령 제20조제2항에 따라 시ㆍ도 조례로 “창문 이용 광고물”의 표시방법을 정한 경우, 시장등은 이를 위반한 자에게 옥외광고물법 제3조를 위반한 것으로 보아 같은 법 제10조에 따른 조치를 명할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 옥외광고물법 제10조제1항에서는 시장등은 같은 법 제3조, 제3조의2, 제4조, 제4조의2, 제4조의3, 제4조의4 및 제5조를 위반하거나 제9조에 따른 안전점검에 합격하지 못한 광고물등 또는 같은 법 제9조의2제1항에 따른 안전점검 결과 안전을 저해할 우려가 있다고 판단되는 광고물등에 대하여 그 광고물등을 제거하거나 그 밖에 필요한 조치를 하도록 명하여야 한다고 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 시장등이 같은 법 제10조에 따른 조치를 명할 수 있기 위해서는 광고물등의 표시가 같은 법 제3조, 제3조의2, 제4조, 제4조의2, 제4조의3, 제4조의4, 제5조, 제9조 및 제9조의2제1항 중 어느 하나를 위반한 경우에 해당해야 하므로, 시장등이 시ㆍ도 조례로 정한 “창문 이용 광고물”의 표시방법을 위반한 사람에게 같은 법 제10조에 따른 조치를 명할 수 있으려면, “창문 이용 광고물”의 표시방법을 정한 시ㆍ도 조례가 옥외광고물법 제3조, 제3조의2, 제4조, 제4조의2, 제4조의3, 제4조의4, 제5조, 제9조 및 제9조의2제1항 중 어느 하나의 위임에 따른 것으로 볼 수 있어야 할 것입니다.
그런데, 옥외광고물법 시행령 제20조제2항에서는 같은 영 제3조 각 호의 광고물등으로서 같은 영 제3장에 규정되지 아니한 광고물등의 표시방법 또는 배부방법은 시ㆍ도 조례로 정한다고 규정하고 있는 바, 같은 영 제3조에서는 옥외광고물을 각 호와 같이 분류하면서 같은 조 제16호에서는 창문 이용 광고물을 규정하고 있고, 같은 영 제3장(제12조부터 제20조까지)에서는 광고물등의 표시방법을 규정하고 있는데, 창문 이용 광고물은 같은 영 제3조 각 호의 광고물로서 같은 영 제3장에 규정되지 아니한 광고물에 해당하므로 그 표시방법을 같은 영 제20조제2항에 따라 시ㆍ도 조례로 정하는 것은 가능하다고 할 것입니다.
그러나, 옥외광고물법 제3조제3항에서는 같은 조 제1항에 따른 광고물등의 종류ㆍ모양ㆍ크기ㆍ색깔, 표시 또는 설치의 방법 및 기간 등 “허가 또는 신고의 기준”에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하여 “허가 또는 신고의 기준”에 대하여 대통령령으로 정하도록 위임하고 있는 점에 비추어 볼 때, 같은 법 제3조제3항은 같은 조 제1항에 따른 허가 또는 신고 대상 광고물의 표시방법을 대통령령으로 정하도록 위임한 것으로 보아야 하고, 허가 또는 신고 대상이 아닌 광고물도 그 표시방법을 대통령령으로 정하도록 위임하고 있는 것은 아니라고 할 것이므로, 같은 법 시행령 제20조제2항에 따른 시ㆍ도 조례를 위반하여 창문 이용 광고물을 표시하였다고 하더라도 허가나 신고 대상이 아닌 창문 이용 광고물의 표시방법에 대하여는 옥외광고물법 제3조제3항에서 대통령령으로 따로 위임한 바가 없으므로 같은 법 시행령 제20조제2항에 따른 시ㆍ도 조례를 위반한 것을 옥외광고물법 제3조제3항을 위반한 것으로 볼 수는 없다고 할 것입니다.
더욱이, 옥외광고물법령에서는 “법 제3조제3항에 따른 허가ㆍ신고 기준(법 제4조, 제13조 등)”과 “영 제3조 각 호의 광고물(시행령 제20조제2항)의 표시방법” 등으로 문언을 달리하여 광고물의 표시방법을 규정하고 있는 바, 이는 허가나 신고 대상 광고물의 표시방법과 허가나 신고 대상이 아닌 광고물의 표시방법에 대한 규제를 다르게 하려는 취지라고 할 것입니다.
나아가, 창문 이용 광고물의 표시방법을 정한 시ㆍ도 조례를 위반한 경우 옥외광고물법 제10조에 따른 조치를 명할 수 있다고 보는 것은 같은 조에 따른 명령을 받은 후 그 조치기간 내에 이행하지 않은 경우에는 같은 법 제10조의3에 따라 이행강제금을 부과할 수 있다는 결론에 이르게 되는데, 해당 규정에서는 이행강제금 부과대상에서 신고 대상 광고물인 “간판ㆍ현수막ㆍ벽보ㆍ전단”은 제외된다고 규정하고 있으므로 허가나 신고 대상이 아닌 창문 이용 광고물의 경우가 신고 대상 광고물인 “간판ㆍ현수막ㆍ벽보ㆍ전단”보다 중한 제재를 받게 되는 불합리한 결과를 초래할 수 있다는 점도 이 사안을 해석하는 데 고려하여야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 옥외광고물법 시행령 제20조제2항에 따라 시ㆍ도 조례로 “창문 이용 광고물”의 표시방법을 정한 경우, 시장등은 이를 위반한 사람에게 옥외광고물법 제3조를 위반한 것으로 보아 같은 법 제10조에 따른 조치를 명할 수 없다고 할 것입니다.
나. 질의 나에 대하여
옥외광고물법 제3조제3항에서는 같은 조 제1항에 따른 광고물등의 종류ㆍ모양ㆍ크기ㆍ색깔, 표시 또는 설치의 방법 및 기간 등 허가 또는 신고의 기준에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 같은 법 제4조제2항에서는 시ㆍ도지사는 같은 법 제3조제1항 각 호의 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역을 특정구역으로 지정하여 같은 조 제3항에 따른 허가 또는 신고의 기준을 강화할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제3조제16호에서는 옥외광고물 중 하나로 창문 이용 광고물을 규정하면서, 같은 영 제4조 및 제5조에서는 이를 허가 대상 광고물이나 신고 대상 광고물로 규정하지는 않고 있는 바,
이 사안은 시ㆍ도지사가 옥외광고물법 제4조제2항에 따라 “창문 이용 광고물”의 표시방법을 강화할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 옥외광고물법 제4조제2항에서는 시ㆍ도지사는 같은 법 제3조제1항 각 호의 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역을 특정구역으로 지정하여 같은 법 제3조제3항에 따른 허가 또는 신고의 기준을 강화할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제3조제3항에서는 같은 조 제1항에 따른 광고물등의 종류ㆍ모양ㆍ크기ㆍ색깔, 표시 또는 설치의 방법 및 기간 등 허가 또는 신고의 기준에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있는 바, 허가 또는 신고의 기준은 허가 또는 신고 대상 광고물에 대하여 적용되는 기준이라고 할 것이므로, 같은 법 제4조제2항에 따라 시ㆍ도 조례로 허가 또는 신고의 기준을 강화할 수 있는 광고물은 허가 또는 신고 대상 광고물에 한정된다고 할 것입니다.
그런데, 옥외광고물법 시행령 제3조제16호에서는 옥외광고물의 하나로 창문 이용 광고물을 규정하면서, 같은 영 제4조와 제5조에서는 창문 이용 광고물을 허가 대상 광고물 또는 신고 대상 광고물에 해당하는 것으로 규정하지는 않고 있으므로, 특정 구역 내 창문 이용 광고물의 표시방법을 시ㆍ도 조례로 정하여 강화할 수 있는지 여부는 별론으로 하더라도, 허가 또는 신고 대상이 아닌 창문 이용 광고물의 표시방법을 강화하여 정한 시ㆍ도 조례를 옥외광고물법 제4조제2항에 따른 것이라고 볼 수는 없다고 할 것입니다.
더욱이, 옥외광고물법령에서는 창문 이용 광고물이 허가를 받거나 신고를 받지 않고 표시한 경우에 대하여 따로 벌칙이나 과태료 규정을 두지 않고 있음에도 불구하고, 창문 이용 광고물에 대하여 옥외광고물법 제4조제2항에 따른 허가나 신고의 기준을 강화하는 방법으로 표시방법을 정할 수 있다고 보는 것은 같은 조에 따른 표시방법을 위반한 광고물에 대하여 같은 법 제10조 및 제10조의3에 따라 광고물의 제거나 이행강제금 납부 등 일정한 의무를 부과하는 것을 허용하게 되는바, 이는 행정처분의 상대방에게 일정한 의무를 부과하는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 하고 처분의 상대방에게 불리한 방향으로 확장해석하거나 유추해석해서는 안 된다는 원칙(대법원 2008. 2. 28. 2007두13791 판결례 참조)에도 어긋나게 되므로, 이러한 견해는 받아들이기 곤란하다고 할 것입니다.
따라서, 시ㆍ도지사는 옥외광고물법 제4조제2항에 따라 “창문 이용 광고물”의 표시방법을 강화할 수 없다고 할 것입니다.