「도로법」 제52조제1항에서는 도로관리청이 아닌 자는 고속국도, 자동차전용도로, 그 밖에 대통령령으로 정하는 도로에 다른 도로나 통로, 그 밖의 시설을 연결시키려는 경우에는 미리 도로관리청의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 같은 조 제1항에 따른 허가(이하 “연결허가”라 함)의 기준ㆍ절차 등 필요한 사항은 고속국도 및 일반국도(같은 법 제23조제2항에 따라 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 도로관리청이 되는 일반국도는 제외함)에 관하여는 국토교통부령으로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」에서는 도로에 다른 도로, 통로, 그 밖의 시설을 연결시키려는 경우의 허가기준, 허가절차, 설치기준과 그 밖에 필요한 사항을 정하고 있습니다.
또한, 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」 제6조제3호 단서에서는 농어촌 소규모 시설(「건축법」 제14조에 따라 건축신고만으로 건축할 수 있는 소규모 축사 또는 창고 등을 말함)의 진출입로를 설치하는 경우에는 같은 규칙 별표 4 제2호 및 제3호에 따른 제한거리를 연결허가의 금지구간에 포함하지 아니한다고 규정하고 있습니다.
한편, 「건축법」 제14조제1항에서는 같은 법 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다고 규정하면서, 각 호에서는 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축ㆍ개축 또는 재축(제1호), 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 건축(제2호), 그 밖에 소규모 건축물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축(제5호) 등을 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제11조제3항에서는 연면적의 합계가 100제곱미터 이하인 건축물(제1호), 표준설계도서에 따라 건축하는 건축물로서 그 용도 및 규모가 주위환경이나 미관에 지장이 없다고 인정하여 건축조례로 정하는 건축물(제3호), 농업이나 수산업을 경영하기 위하여 읍ㆍ면지역(특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수가 지역계획 또는 도시ㆍ군계획에 지장이 있다고 지정ㆍ공고한 구역은 제외함)에서 건축하는 연면적 200제곱미터 이하의 창고 및 연면적 400제곱미터 이하의 축사ㆍ작물재배사(제5호) 등을 규정하고 있는바,
이 사안은 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」 제6조제3호 단서에 따른 “농어촌 소규모 시설”이 「건축법 시행령」 제11조제3항제5호에 해당하는 시설만으로 한정되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」 제6조제3호 단서에서는 농어촌 소규모 시설을 “「건축법」 제14조에 따라 건축신고만으로 건축할 수 있는 소규모 축사 또는 창고 등을 말한다”고 규정하고 있을 뿐, 그 밖의 특별한 요건을 규정하고 있지는 않으므로, 같은 법 제11조에 따라 건축허가를 받지 아니하고 같은 법 제14조 및 그 하위 규정들에 따라 건축신고를 함으로써 건축할 수 있는 건축물 중 농어촌에 소재한 건축물로서 그 종류가 축사 또는 창고 등인 것은 농업이나 수산업을 경영하기 위한 것이 아니라 하더라도 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」 제6조제3호 단서에서 규정하고 있는 “농어촌 소규모 시설”에 해당한다고 보는 것이 법 문언에 충실한 해석이라 할 것입니다.
다음으로, 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」 제6조제3호의 개정 연혁을 살펴보면, 종전에는 교차로 주변의 연결로 등에 대해서는 설치제한거리 이내의 구간에 대해 연결허가를 금지하고 있었으나, 연결허가의 금지구간을 부분적으로 완화하기 위한 취지에서 2002년 4월 27일 건설교통부령 제314호로 해당 조문을 개정하여, “농어촌 소규모시설(퇴비실ㆍ창고 및 양어장 등을 말한다)”의 연결로 등의 경우에는 교차로 영향권 이내의 구간에 대해서만 연결허가를 금지하게 되었고(2002. 4. 27. 건설교통부령 제314호로 일부개정되어 같은 날 시행된 「도로와다른도로등과의연결에관한규칙」 개정이유 참조), 이후 2008년 5월 13일 국토해양부령 제10호로 해당 조문을 개정하여, 농어촌 소규모 시설을 “「건축법」 제14조에 따라 건축신고만으로 건축할 수 있는 소규모 축사 또는 창고 등을 말한다”고 규정하게 되었습니다.
이러한 개정 연혁을 고려할 때, 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」 제6조제3호 단서에서 규정하고 있는 “농어촌 소규모 시설”의 의미를 지나치게 좁게 해석하는 것은 농어촌 소규모 시설에 대해 연결허가의 금지구간을 완화하려는 당초의 취지에 반할 뿐 아니라, 이를 「건축법」 제14조제1항 각 호의 어느 하나 또는 같은 법 시행령 제11조제3항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설 중에서 같은 항 제5호에 해당하는 시설만으로 축소해석하여야 할 특별한 사유는 없다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙」 제6조제3호 단서에 따른 “농어촌 소규모 시설”이 「건축법」 제14조에 따라 건축신고만으로 건축할 수 있는 시설 중에서 같은 법 시행령 제11조제3항제5호에 해당하는 시설만으로 한정되는 것은 아니라고 할 것입니다.