공원녹지법 제21조제1항에서는 민간공원추진자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토계획법 제86조제5항에 따른 도시ㆍ군계획시설사업 시행자의 지정과 같은 법 제88조제2항에 따른 실시계획의 인가를 받아 도시공원 또는 공원시설을 설치ㆍ관리할 수 있다고 규정하고 있고, 공원녹지법 제21조제4항에서는 같은 법 제21조의2제6항에 따라 시장ㆍ군수와 공동으로 도시공원의 조성사업을 시행하는 경우로서 민간공원추진자가 해당 도시공원 부지 매입비의 5분의 4 이상을 현금으로 예치한 경우에는 국토계획법 제86조제7항에 따른 도시ㆍ군계획시설사업 시행자의 지정요건을 갖춘 것으로 보되(본문), 해당 부지의 일부를 소유하고 있는 경우에는 그 토지가격에 해당하는 금액을 제외한 나머지 금액을 현금으로 예치할 수 있다(단서)고 규정하고 있습니다.
그리고, 공원녹지법 제21조의2제1항에서는 민간공원추진자가 같은 법 제21조제1항에 따라 설치하는 도시공원을 공원관리청에 기부채납(공원면적의 70퍼센트 이상 기부채납하는 경우를 말함)하는 경우로서 해당 도시공원 전체 면적이 5만제곱미터 이상인 경우 등 같은 항 각 호의 요건을 모두 충족하는 경우에는 기부채납하고 남은 부지 또는 지하에 공원시설이 아닌 시설을 설치할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제6항에서는 민간공원추진자는 같은 조 제1항에 따른 도시공원의 조성사업을 시장ㆍ군수와의 협약으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수와 공동으로 시행할 수 있으며, 이 경우 도시공원 부지의 매입에 소요되는 비용은 민간공원추진자가 부담하여야 한다고 규정하고 있습니다.
한편, 국토계획법 제86조제7항에서는 국가 또는 지방자치단체나 대통령령으로 정하는 공공기관 등 같은 항 각 호에 해당하지 않는 자가 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자로 지정을 받으려면 도시ㆍ군계획시설사업의 대상인 토지(국공유지는 제외함)의 소유 면적 및 토지 소유자의 동의 비율에 관하여 대통령령으로 정하는 요건을 갖추어야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제96조제2항에서는 국토계획법 제86조제7항 각 호 외의 부분 중 “대통령령으로 정하는 요건”이란 도시계획시설사업의 대상인 토지(국공유지는 제외함) 면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지를 소유하고, 토지소유자 총수의 2분의 1 이상에 해당하는 자의 동의를 얻는 것을 말한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 둘 이상의 민간공원추진자가 시장ㆍ군수와 공동으로 도시공원의 조성사업을 시행하는 경우로서 민간공원추진자들 중 일부(A)가 해당 도시공원 부지의 일부를 소유하고 있는 경우, 그 민간공원추진자들이 공원녹지법 제21조제4항에 따라 국토계획법 제86조제7항에 따른 도시ㆍ군계획시설사업 시행자의 지정요건을 갖춘 것으로 의제받으려면, 해당 도시공원 부지의 일부를 소유하고 있는 민간공원추진자(A)가 그 부지가격에 해당하는 금액을 제외한 나머지 금액을 현금으로 예치해야만 하는지, 아니면 해당 도시공원 부지의 일부를 소유하고 있지 않은 다른 민간공원추진자(B)가 그 부지가격에 해당하는 금액을 제외한 나머지 금액을 현금으로 예치해도 되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 공원녹지법에서는 민간공원추진자의 수를 제한하는 규정을 두고 있지 않으므로 민간공원추진자는 둘 이상일 수도 있는데, 같은 법 제21조제4항에서는 시장ㆍ군수와 공동으로 도시공원의 조성사업을 시행하는 민간공원추진자가 국토계획법 제86조제7항에 따른 도시ㆍ군계획시설사업 시행자의 지정요건을 갖춘 것으로 의제받기 위한 요건으로 “해당 도시공원 부지 매입비의 5분의 4 이상을 현금으로 예치할 것(해당 부지의 일부를 소유하고 있는 경우에는 그 토지가격에 해당하는 금액을 제외한 나머지 금액을 현금으로 예치할 수 있음)”만을 규정하고 있을 뿐이고, 민간공원추진자가 둘 이상인 경우에는 반드시 그 중 1인이 단독으로 현금을 예치하거나 부지를 소유할 것 등과 같이 그 현금 예치 또는 부지 소유의 방법을 제한하는 규정은 별도로 두고 있지 않으므로 민간공원추진자가 둘 이상인 경우에 공원녹지법 제21조제4항에 따른 현금 예치 또는 부지 소유를 어떻게 분담할 것인지는 민간공원추진자들 간의 협의를 통해 자유롭게 정할 수 있는 사항으로 보아야 할 것입니다.
다음으로, 도시공원은 국토계획법에 따른 도시ㆍ군계획시설의 하나로서 민간공원추진자가 도시공원을 설치하려면 원칙적으로 같은 법 제86조제5항 및 제88조제2항에 따라 도시ㆍ군계획시설사업 시행자 지정 및 실시계획 인가를 받아야 하는데, 국토계획법 제86조제5항에서 도시ㆍ군계획시설사업 시행자 지정요건(대상 토지면적의 3분의 2 이상 소유 및 토지소유자 총수의 2분의 1 이상 동의)을 규정하고 있음에도 불구하고, 공원녹지법 제21조제4항에서 그보다 완화된 요건[대상 부지 매입비의 5분의 4 이상 현금 예치(해당 부지의 일부를 소유하고 있으면 그 토지가격을 제외한 나머지 금액을 현금 예치)]을 규정하면서 그러한 요건을 갖춘 경우에는 국토계획법 제86조제5항에 따른 도시ㆍ군계획시설사업 시행자 지정요건을 갖춘 것으로 의제하는 특례를 두고 있는 취지는 민간공원추진자의 공원조성사업 참여를 용이하게 함으로써 민간에 의한 공원조성을 촉진하려는 것인바(의안번호 제1900264호 공원녹지법 일부개정법률안 국회 심사보고서 및 의안번호 제1910959호 공원녹지법 일부개정법률안 국회 심사보고서 각 참조), 사업자금이 부족한 민간공원추진자들이 공원녹지법 제21조제4항에 따른 현금 예치 또는 부지 소유를 분담하는 방법으로 도시공원 조성사업에 참여할 수 있도록 하는 것이 공원녹지법 제21조제4항의 입법 취지에도 부합하는 해석이라고 할 것입니다.
나아가, 만일 민간공원추진자가 둘 이상인 경우에 공원녹지법 제21조제4항에 따른 현금 예치 또는 부지 소유의 분담을 금지하고 반드시 민간공원추진자 중 1인이 단독으로 현금 예치 또는 부지 소유를 해야 한다고 해석한다면, 사업자금이 부족한 민간공원추진자는 다른 민간공원추진자와 현금 예치 또는 부지 소유를 “분담”하는 방법으로는 공원조성사업에 참여할 수 없고, 다른 민간공원추진자나 제3자로부터 자금을 “차용”하거나 부지 소유권을 “이전”받은 후 본인이 직접 현금을 예치하는 등의 방법으로만 공원조성사업에 참여해야 하는데, 그러한 방법도 다른 민간공원추진자와 현금 예치 등을 분담하는 것과 실질적으로 다를 바 없다는 점을 고려해 보면, 반드시 민간공원추진자 중 1인이 단독으로 현금 예치 등을 하여야 한다고 해석할 경우 민간공원추진자가 불필요한 자금 차용 또는 부지 소유권 이전 등의 절차를 거치도록 강제하는 결과가 되어 부당하다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 둘 이상의 민간공원추진자가 시장ㆍ군수와 공동으로 도시공원의 조성사업을 시행하는 경우로서 민간공원추진자들 중 일부(A)가 해당 도시공원 부지의 일부를 소유하고 있는 경우, 그 민간공원추진자들이 공원녹지법 제21조제4항에 따라 국토계획법 제86조제7항에 따른 도시ㆍ군계획시설사업 시행자의 지정요건을 갖춘 것으로 의제받으려면, 해당 도시공원 부지의 일부를 소유하고 있는 민간공원추진자(A)가 그 부지가격에 해당하는 금액을 제외한 나머지 금액을 현금으로 예치해야만 하는 것은 아니고, 해당 도시공원 부지의 일부를 소유하고 있지 않은 다른 민간공원추진자(B)가 그 부지가격에 해당하는 금액을 제외한 나머지 금액을 현금으로 예치해도 된다고 할 것입니다.