「산지관리법」 제14조제1항 본문에서는 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장(이하 “산림청장등”이라 함)의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제21조의3에서는 같은 법 제14조에 따른 산지전용허가 또는 같은 법 제15조에 따른 산지전용신고의 목적사업을 완료한 후 같은 법 제39조제3항에 따라 복구의무를 면제받거나 같은 법 제42조에 따라 복구준공검사를 받은 경우(제1호) 등을 제외하고는 산지를 임야 외의 지목으로 변경하지 못한다고 규정하고 있습니다.
그리고 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」(이하 “공간정보관리법”이라 함) 제81조에서는 토지소유자는 지목변경을 할 토지가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사유가 발생한 날부터 60일 이내에 지적소관청에 지목변경을 신청해야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행령」(이하 “공간정보관리법 시행령”이라 함) 제67조제1항제2호에서는 지목변경을 신청할 수 있는 경우의 하나로 토지나 건축물의 용도가 변경된 경우를 규정하고 있습니다.
또한 공간정보관리법 시행령 제67조제2항에서는 토지소유자는 공간정보관리법 제81조에 따라 지목변경을 신청할 때에는 지목변경 사유를 적은 신청서에 국토교통부령으로 정하는 서류를 첨부하여 지적소관청에 제출해야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행규칙」(이하 “공간정보관리법 시행규칙”이라 함) 제84조제1항에서는 “국토교통부령으로 정하는 서류”란 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 서류를 말한다고 규정하면서 같은 항 제3호에서는 토지 또는 건축물의 용도가 변경되었음을 증명하는 서류의 사본을 규정하고 있는바,
이 사안은 산지전용허가를 받지 않은 지목이 임야인 토지를 사실상 도로로 사용하고 있는 경우 공간정보관리법 제81조에 따라 해당 토지의 지목을 임야에서 도로로 변경하기 위해서는 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 받아야 하는지에 관한 것입니다.
먼저 「산지관리법」 제2조제1호에서는 공간정보관리법 제67조제1항에 따른 지목이 임야인 토지(가목) 등을 “산지”로 정의하면서 주택지 및 대통령령으로 정하는 농지, 초지(草地), 도로 및 그 밖의 토지는 제외하도록 규정하고 있고, 그 위임에 따른 「산지관리법 시행령」 제2조제2호에서는 산지에서 제외되는 토지 중 하나로 지목이 도로인 토지(입목·죽이 집단적으로 생육하고 있는 토지로서 도로로서의 기능이 상실된 토지는 제외함)를 규정하고 있는바, 이 사안과 같이 사실상 도로로 사용된다고 하더라도 지목이 임야인 토지라면 「산지관리법」의 적용을 받는 “산지”에 해당한다는 것이 문언상 명백합니다.
그리고 「산지관리법」 제21조의3에서는 같은 법 제14조에 따른 산지전용허가 등을 통해 산지를 전용한 경우(제1호) 등을 제외하고는 산지를 임야 외의 지목으로 변경하지 못하도록 산지의 지목을 변경할 수 있는 사유를 한정하여 규정하고 있는데, 이는 무분별한 산지의 지목변경을 제한하여 산지의 난개발을 방지하려는 것이므로 이 사안과 같이 상당 기간 사실상 도로로 사용되어 왔고 그 지목을 현재 토지 이용 상황에 맞게 도로로 변경할 필요가 있다고 하더라도 「산지관리법」 제21조의3에 따라 산지전용허가를 받은 후에 해당 산지의 지목을 임야 외의 지목으로 변경할 수 있다고 해석하는 것이 무분별한 산지의 난개발을 방지하려는 「산지관리법」의 입법 취지에도 부합합니다.
또한 입법 목적을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각각 규정하고 있는 경우에는 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않는 이상 원칙적으로 그 행위에 관하여 각 법률의 규정에 따른 요건을 갖추어야 하므로 산지의 지목변경에 대해서는 「산지관리법」과 함께 지목변경의 일반적인 절차·방법에 관해 규정하고 있는 공간정보관리법이 적용된다고 할 것입니다.
그런데 공간정보관리법 시행령 제67조제2항 및 공간정보관리법 시행규칙 제84조제1항에서는 공간정보관리법 제81조에 따라 지목변경을 신청할 때에는 지목변경 사유를 적은 신청서에 “토지 또는 건축물의 용도가 변경되었음을 증명하는 서류의 사본” 등을 첨부하여 지적소관청에 제출하도록 규정하고 있고, 공간정보관리법 시행규칙 제84조제2항에서는 지목변경과 관련된 규제를 받지 않는 토지의 지목변경 등의 경우에는 같은 조 제1항에 따른 서류의 첨부를 생략할 수 있다고 규정하고 있습니다.
위와 같은 규정들을 종합해 볼 때 지목변경과 관련된 규제를 받는 토지의 지목변경인 경우에는 그 지목변경과 관련된 규제를 정하고 있는 관계법령에 따라 지목변경이 가능한 요건을 갖추었음을 증명할 수 있는 서류가 첨부되어야 할 것인바, 공간정보관리법 시행규칙 제84조제1항에 따라 토지의 지목변경을 신청할 때 첨부하는 “토지 또는 건축물의 용도가 변경되었음을 증명하는 서류의 사본”은 “토지 또는 건축물의 용도가 관계법령에 따라 적법하게 변경되었음을 증명하는 서류의 사본”이라고 할 것이므로 「산지관리법」상 산지에 해당하는 토지의 지목을 변경하기 위해서는 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 받았음을 증명하는 서류의 사본을 첨부하여 지목변경을 신청해야 할 것입니다.1)1) 법제처 2009. 4. 28. 회신 09-0066 해석례 및 법제처 2016. 10. 24. 회신 16-0430 해석례 참조
따라서 산지전용허가를 받지 않은 지목이 임야인 토지를 사실상 도로로 사용하고 있는 경우 공간정보관리법 제81조에 따라 해당 토지의 지목을 임야에서 도로로 변경하기 위해서는 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 받아야 합니다.