「개발이익 환수에 관한 법률」(이하 “개발이익환수법”이라 함) 제5조제1항제1호 및 제4호에서는 개발부담금의 부과 대상인 개발사업의 하나로 “주택단지조성사업을 포함한 택지개발사업”과 “도시개발사업”을 각각 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 같은 조 제1항에 따른 개발사업의 범위?규모에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제4조제1항 전단에서는 개발이익환수법 제5조에 따라 부담금의 부과 대상이 되는 개발사업의 범위는 별표 1과 같다고 규정하고 있습니다.
또한, 개발이익환수법 시행령 별표 1 제1호나목에서는 부담금 부과 대상 개발사업인 “택지개발사업(주택단지조성사업을 포함함. 이하 같음)”의 하나로 「주택법」에 따른 대지조성사업을 규정하고 있고, 같은 호 다목에서는 「주택법」에 따른 주택건설사업을 규정하고 있으며, 같은 목 비고란 1)에서는 「택지개발촉진법」에 따른 택지개발사업 등 국토교통부령으로 정하는 개발부담금 부과 대상 개발사업의 시행(이하 “토지개발사업시행”이라 함)으로 조성이 끝난 토지에서 최초로 시행하는 주택건설사업은 제외한다고 규정하고 있고, 같은 표 제4호나목에서는 「도시개발법」에 따른 도시개발사업을 부담금 부과 대상 개발사업으로 규정하면서 같은 목 비고란에서는 환지 방식의 도시개발사업은 제외한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 개발이익환수법 시행규칙 제4조제2항에서는 개발이익환수법 시행령 별표 1 제1호다목의 비고란 1)에서 “「택지개발촉진법」에 따른 택지개발사업 등 국토교통부령으로 정하는 개발부담금 부과 대상 개발사업”이란 「택지개발촉진법」에 따른 택지개발사업(제1호), 「도시개발법」에 따른 도시개발사업(제4호), 그 밖에 개발부담금 부과 대상 개발사업이 시행에 따른 주택지조성사업(제5호) 등 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 개발사업을 말한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 해당 토지가 “환지 방식의 도시개발사업”으로 조성된 경우에도 그 토지에서 최초로 시행하는 주택건설사업이 개발부담금 부과 대상에서 제외되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 개발이익환수법상 개발부담금 제도는 사업시행자가 개발사업을 시행한 결과 개발대상 토지의 지가가 상승하여 정상지가 상승분을 초과하는 불로소득적인 개발이익이 발생하면 이를 일부 환수함으로써 경제정의를 실현하고 토지에 대한 투기를 방지하여 토지의 효율적인 이용의 촉진을 도모하기 위한 제도로서(법제처 2009. 3. 24. 회신 09-0058 해석례 참조), 같은 법 시행령 별표 1 제1호나목 및 다목에서는 「주택법」에 따른 주택건설사업도 개별적인 개발부담금 부과대상 사업으로 하되, 다만, 사업자의 경제적 부담을 완화하려는 취지에서 주택건설사업 중 개발부담금 부과대상인 토지개발사업의 시행으로 조성이 끝난 토지에서 시행하는 주택건설사업과 토지개발사업과 동시에 시행되는 주택건설사업의 경우에는 주택건설사업이 시행되는 토지가 개발부담금 부과대상이므로 개발부담금의 중복 부과를 방지하기 위하여 그 토지에서 시행하는 주택건설사업은 개발부담금 부과대상에서 제외하고 있다고 할 것입니다.
그런데, 개발이익환수법 시행령 별표 1 제1호다목의 비고란 1)에서는 개발부담금 부과 대상 개발사업에서 제외되는 주택건설사업으로서 「택지개발촉진법」에 따른 택지개발사업 등 국토교통부령으로 정하는 개발부담금 부과 대상 개발사업의 시행으로 조성이 끝난 토지에서 최초로 시행하는 주택건설사업을 규정하고 있고, 그 위임에 따른 개발이익환수법 시행규칙 제4조제2항제4호에서는 개발이익환수법 시행령 별표 1 제1호다목의 비고란 1)에서 「택지개발촉진법」에 따른 택지개발사업 등 국토교통부령으로 정하는 개발부담금 부과 대상 개발사업의 하나로 “「도시개발법」에 따른 도시개발사업”을 규정하고 있으므로, 도시개발사업으로 조성된 토지에서 최초로 시행하는 주택건설사업에 대해서는 개발부담금의 부과가 면제된다고 할 것입니다.
다만, 개발이익환수법 시행령 별표 1 제4호나목의 비고란에서는 「도시개발법」에 따른 도시개발사업 중 “환지 방식의 도시개발사업”은 개발부담금 부과 대상 개발사업에서 제외하고 있으므로, 같은 표 제1호다목의 비고란 1)에서 규정하고 있는 개발부담금 부과 대상인 도시개발사업에는 환지 방식의 도시개발사업은 제외된다고 해석하는 것이 같은 법령의 규정 내용 및 체계에 부합하는 해석이라고 할 것인바, 조성이 끝난 토지에서 최초로 시행하는 경우에 해당하더라도 해당 주택건설사업이 “환지 방식의 도시개발사업”으로 조성된 토지에서 시행되는 경우에는 개발부담금 부과 대상에서 제외되지 않는다고 할 것입니다.
또한, 개발부담금의 중복 부과를 방지하려는 해당 규정의 취지에 비추어 볼 때, 환지 방식의 도시개발사업의 경우에는 개발이익환수법 시행령 별표 1 제4호나목 비고란에 따라 개발부담금 부과 대상이 아니므로, 이에 따라 조성이 끝난 토지에서 최초로 시행하는 주택건설사업에 대하여 개발부담금을 부과하더라도 개발부담금이 중복 부과되는 문제가 발생하지 않는다고 할 것입니다.
한편, 환지방식의 도시개발사업의 경우에는 체비지 및 보류지 등으로 토지부담(감보)이 이뤄지고 있으므로, 이를 개발부담금이 부과된 것과 같은 효과가 있는 것으로 보아야 한다는 주장이 있을 수 있습니다. 그러나, 개발부담금은 개발이익환수법 제4조제1항에 따라 징수된 금액의 100분의 50은 개발이익이 발생한 토지가 속하는 지방자치단체에 귀속되고, 나머지는 지역발전특별회계에 귀속되어 사용되는데, 환지 방식의 도시개발사업의 토지부담(감보)은 「도시개발법」 제34조제1항에 따라 도시개발사업에 필요한 경비의 충당이나 공공시설의 설치 용지 확보에 사용되는 등 결과적으로 해당 도시개발사업에 소요되는 성격의 부담이라고 할 것이어서 개발부담금과 토지부담(감보)은 그 취지와 부과 목적 등에 차이가 있는 별개의 것으로 보아야 할 것이므로, 그러한 주장은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 해당 토지가 “환지 방식의 도시개발사업”으로 조성된 경우에는 그 토지에서 최초로 시행하는 주택건설사업이 개발부담금 부과 대상에서 제외되지 않는다고 할 것입니다.
※ 해당 법령해석례가 회신된 이후 개발이익환수법 제5조제1항제1호 및 같은 법 시행령 별표 1 제1호나목과 관련된 유사한 해석을 진행하면서 법령해석심의위원회의 심의를 거쳐 판단이 변경되었으므로, 자세한 내용은 법제처 법령해석례(20-0204)를 참고하여 주시기 바랍니다.