「수도법」 제7조제1항에서는 환경부장관은 상수원의 확보와 수질 보전을 위하여 필요하다고 인정되는 지역을 상수원 보호를 위한 구역(이하 “상수원보호구역”이라 함)으로 지정하거나 변경할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 같은 조 제1항과 제2항에 따라 지정·공고된 상수원보호구역에서 건축물, 그 밖의 공작물의 신축·증축·개축·재축·이전·용도변경 또는 제거(제1호) 등 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 관할 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제5항에서는 같은 조 제1항부터 제4항까지의 규정에 따른 상수원보호구역의 지정절차, 허가의 기준에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제13조제1항에서는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 상수원보호구역에서 같은 법 제7조제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 허가할 때에는 「수도법 시행령」 제13조제1항 각 목에 해당하는 건축물이나 그 밖의 공작물의 건축 및 설치(제1호) 등 각 호의 어느 하나에 해당하는 것으로서 상수원보호구역의 지정목적에 지장이 없다고 인정되는 경우에만 허가할 수 있다고 규정하고 있는바,
이 사안은 「수도법 시행령」 제13조제1항제1호에 따른 공작물의 설치에 해당하여 상수원보호구역에서 허가받을 수 있는 행위에 「식품위생법 시행규칙」 제42조제1항제14호에 따른 이동형 음식판매 용도인 소형ㆍ경형화물자동차 등(이하 “음식판매자동차”라 함)의 설치가 포함될 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위에서 구체적 타당성을 찾는 데에 두어야 하고, 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서 법률의 입법 취지와 목적, 그 제정·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와 같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 해야 할 것인바(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 수도법령에서는 해당 법령에 따른 “공작물의 설치”가 “토지에 정착된 공작물의 설치로 한정되는지 여부” 등에 관해 별도로 규정하고 있지 않으므로, 음식판매자동차를 상수원보호구역에 설치하는 것이 「수도법 시행령」 제13조제1항제1호에 따른 공작물의 설치 범위에 포함될 수 있는지 여부를 판단하기 위해서는 해당 규정의 입법 취지, 다른 법령과의 관계 등을 종합적으로 고려해야 할 것입니다.
그런데, 「수도법」 제7조제4항제1호에서는 상수원보호구역에서의 행위 허가의 대상 중 하나로서 “건축물, 그 밖의 공작물의 신축·증축·개축·재축·이전·용도변경 또는 제거(이하 “신축등”이라 함)”를 규정하고 있으므로 공작물은 신축등을 할 수 있는 인공물을 의미한다고 할 것인바, 그렇다면 해당 규정에 따른 공작물이란 지붕과 기둥 또는 벽을 모두 갖추지는 않아 건축물에 해당하지 않지만, 하나의 규정에서 건축물과 함께 신축등의 대상으로 규율될 필요성이 있는 정도의 공작물을 의미하는 것으로서, “토지에 정착된 공작물”이 바로 그러한 공작물에 해당한다고 할 것이므로, 법령 체계상 같은 조 제5항 및 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제13조제1항제1호에 따라 허용되는 공작물의 설치란 “토지에 정착된 공작물의 설치”에 한정된다고 할 것입니다.
이에 따라, 「수도법 시행령」 제13조제2항 및 그 위임에 따른 「상수원관리규칙」 제12조 각 호에서는 허가를 받아 상수원보호구역에 설치할 수 있는 공작물로서 마을 공동으로 축조하는 농로, 제방, 사방시설 등의 시설(제4호가목), 태양에너지 설비(제7호) 등 건축물에 준하는 정도의 토지 정착성이 있는 공작물을 규정하고 있고, 해당 규정에 따른 공작물에 자동차와 같이 그 자체에 이동수단으로서의 기능이 있거나 이동이 용이한 물건은 포함되어 있지 않습니다.
이처럼, 수도법령에서 상수원보호구역에서의 행위 허가의 대상이 되는 공작물을 토지에 정착된 공작물로 한정하는 취지는, 토지에 정착되지 않은 공작물의 경우 불특정 장소에서 오염물질을 배출할 소지가 있는 반면, 토지에 정착된 공작물은 일정한 장소에 고정되어 관거(管渠)·수로 등을 통해 일정한 지점으로 오염물질을 배출하므로 상수원의 관리가 보다 용이하기 때문이라고 할 것입니다.
그렇다면, 상수원보호구역은 상수원의 확보와 수질 보전을 위하여 지정되는 구역으로서, 그 지정 목적을 달성하기 위해 「수도법」 제7조제3항에서는 상수원보호구역에서 금지되는 행위를 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 허가를 받거나 신고해야만 할 수 있는 행위를 규정하고 있다는 점을 고려하였을 때, 해당 규정 및 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제13조제1항제1호에서 행위 허가의 대상으로 규정하고 있는 “공작물의 설치”의 의미를 넓게 보아 음식판매자동차와 같이 토지에 정착되지 않은 공작물도 허가를 받아 설치가 가능한 공작물에 포함될 수 있다고 본다면, 상수원보호구역에서의 행위를 엄격하게 규제하여 상수원을 확보하고 수질을 보전하려는 수도법령의 입법 취지에 어긋나는 결과가 발생할 것이라는 점도 이 사안을 해석할 때 함께 고려할 필요가 있습니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「수도법 시행령」 제13조제1항제1호에 따른 공작물의 설치에 해당하여 상수원보호구역에서 허가받을 수 있는 행위에 음식판매자동차의 설치는 포함되지 않는다고 할 것입니다.
※ 법령정비의견
「수도법」 제7조제4항제1호 및 같은 법 시행령 제13조제1항제1호에 따른 공작물의 범위에 음식판매자동차와 같이 토지에 정착되지 않은 공작물이 포함되는지 여부가 불분명하여 그 설치를 허가할 수 있는지에 대해 해석상 혼란이 있으므로, 상수원보호구역에서의 음식판매자동차 설치를 허가할 필요가 있다면 그 근거를 「수도법」 및 같은 법 시행령에 명확하게 규정할 필요가 있습니다.