도시정비법 제16조제2항에서는 주택재건축사업의 추진위원회가 조합을 설립하고자 하는 때에는 같은 조 제1항 각 호의 사항을 첨부하여 주택단지 안의 공동주택의 각 동별 구분소유자의 과반수 동의와 주택단지 안의 전체 구분소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 4분의 3 이상의 토지소유자의 동의(이하 “토지등소유자의 동의”라 함)를 얻어 시장·군수의 인가를 받아야 하고, 인가받은 사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다고 규정하면서(본문), 다만, 같은 조 제1항 각 호 외의 부분 단서에 따른 경미한 사항을 변경하고자 하는 때에는 조합원의 동의 없이 시장·군수에게 신고하고 변경할 수 있다고 규정하고 있으며(단서), 같은 조 제1항 각 호 외의 부분 단서에서는 “경미한 사항”을 대통령령으로 정하도록 위임하고 있습니다.
그리고, 도시정비법 시행령 제27조제2호의2에서는 같은 법 제16조제1항 각 호 외의 부분 단서에 따른 “대통령령으로 정하는 경미한 사항”의 하나로 “조합임원 또는 대의원의 변경(조합장은 같은 법 제24조에 따라 총회의 의결을 거쳐 변경인가를 받아야 함)”을 규정하고 있습니다.
또한, 도시정비법 제21조제1항제1호에서는 조합에 두는 임원으로서 “조합장 1인”을 규정하고 있고, 같은 법 제24조제1항에서는 조합에 조합원으로 구성되는 총회를 둔다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항제8호에서는 총회의 의결을 거쳐야 하는 사항으로서 “조합임원의 선임 및 해임”을 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제7조제1항에서는 조합설립인가 신청 시 시장·군수에게 제출해야 할 서류로 조합정관(제1호), 조합원 명부(제2호), 토지등소유자의 조합설립동의서(제3호), 창립총회 회의록(제4호), 창립총회에서 임원·대의원을 선임한 때에는 선임된 자의 자격을 증명하는 서류(제7호), 주택건설예정대수 등을 기재한 사업계획서(제8호) 등을 규정하고 있는바,
이 사안은 주택재건축사업 조합의 조합장 변경 시 조합설립인가의 변경인가를 받기 위하여 도시정비법 제16조제2항 본문에 따른 토지등소유자의 동의를 받아야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 도시정비법 제16조제2항 본문에서는 주택재건축사업의 추진위원회가 조합을 설립하고자 하는 때 및 설립인가 사항을 변경하려는 때에는 일정 수 이상의 토지등소유자의 동의를 얻어 시장·군수에게 변경인가를 받아야 함을 원칙으로 규정하면서, 같은 조 제2항 단서에서는 같은 조 제1항 각 호 외의 부분 단서에 따른 “경미한 사항”(이하 “경미한 변경사항”이라 함)의 경우에는 조합원의 동의 없이 시장·군수에게 신고하고 변경할 수 있다고 규정하고 있으므로, 설립인가사항을 변경하려는 경우 토지등소유자의 동의가 필요한지 여부는 그 사항이 경미한 변경사항에 해당하는지 여부에 따라 결정된다고 할 것인바, 같은 법 시행령 제27조제2호의2에서는 “조합임원의 변경”을 경미한 변경사항으로 규정하고 있고, 같은 법 제21조제1항제1호에 따르면 조합장은 조합의 “임원”에 해당하므로, 조합장의 변경은 “조합임원의 변경”에 포함되는 것으로서 경미한 변경사항에 해당한다고 할 것입니다.
그런데, 도시정비법 시행령 제27조제2호의2 괄호 부분에서는 조합장의 변경 시 일반적인 경미한 변경사항의 경우와는 달리 도시정비법 제24조에 따라 총회의 의결을 거쳐 시장·군수의 변경인가를 받아야 한다고 규정하고 있는바, 이는 조합장의 변경을 경미한 변경사항에서 제외한다는 의미가 아니라, 조합장의 변경은 경미한 변경사항이기는 하나, 그 변경 시 도시정비법 제16조제2항 단서에 따른 변경신고를 하지 말고 같은 항 본문에 따라 변경인가를 받도록 하되, 토지등소유자의 동의까지 받을 필요는 없고, 조합임원 선임 시 총회의 의결을 거치도록 하고 있는 같은 법 제24조제3항제8호에 따라 총회의 의결만을 거치도록 하겠다는 의미라고 해석해야 할 것입니다.
그리고, 도시정비법 시행령 제27조제2호의2의 입법연혁을 살펴보면, 2009년 8월 11일 대통령령 제21679호로 현행과 같이 일부개정되기 전에는 단순히 조합장의 변경은 경미한 변경사항에서 제외한다고만 규정하였는데, 2009년 개정 당시 조문별 개정이유서에서는 그 개정이유로, “일부 지방자치단체에서 조합장의 변경 시 조합설립 동의요건을 충족시켜야 하는 것으로 오인하고 있어 이를 명확히 하고자 하는 것”이라고 기재하고 있는바, 이는 개정 전 규정에 따르더라도 조합장의 변경은 도시정비법 제16조제2항 본문에 따른 토지등소유자의 동의를 받아야 할 사항이 아니라는 점을 전제로 한 것이고, 개정 후에도 이 점은 동일하다고 할 것입니다.
또한, 도시정비법 시행규칙 제7조제1항제7호에서는 설립인가를 받기 위해 시장·군수에게 제출해야 할 서류로서 “창립총회에서 임원·대의원을 선임한 때에는 선임된 자의 자격을 증명하는 서류”를 규정하고 있는바, 이는 설립인가 신청 시 임원·대의원이 선임되어 있는 경우도 있으나 그렇지 않은 경우도 있어, 조합장을 포함한 임원·대의원이 선임되어 있지 않은 때에는 그에 관한 서류도 존재하지 않을 것이므로 이를 제출하지 않고 설립인가를 신청할 수도 있도록 한 규정이라고 할 것입니다. 그렇다면, 조합 설립 시 필수적 인가 사항이 아닌 “임원의 선임”에 관하여 조합 설립 후 변경사항이 발생하였다고 하여 같은 법 제24조제3항제8호에 따른 총회의 의결을 거치는 것 외에 조합설립인가 신청 시와 동일하게 토지등소유자의 동의도 얻어야 한다고 보는 것은 도시정비법령의 체계에 부합하지 않는다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합하여 볼 때, 주택재건축사업 조합의 조합장 변경 시 조합설립인가의 변경인가를 받기 위하여 도시정비법 제16조제2항 본문에 따른 토지등소유자의 동의를 받아야 하는 것은 아니라고 할 것입니다.
※ 법령정비의견
○ 조합장의 변경의 경우 도시정비법 제16조제2항 본문과 단서 중 어느 부분이 적용되는지 불분명하며, 조합설립인가사항 변경과 관련하여 법률에서 규정하고 있지 않은 새로운 형태의 절차 및 요건을 시행령에서 규정한 것은 법체계상 맞지 않으므로, 조합장 변경 시 토지등소유자의 동의 및 시장·군수의 변경인가를 요하는지 여부를 시행령이 아닌 법률에서 명확히 규정할 필요가 있습니다.