가. 질의 가에 대하여
「목재의 지속가능한 이용에 관한 법률」(이하 “목재이용법”이라 함) 제24조제1항 전단에서는 목재생산업을 경영하려는 자는 대통령령으로 정하는 기준에 따라 주된 사무소의 소재지를 관할하는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 등록하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제24조제1항에서는 목재이용법 제24조제1항 전단에 따라 등록하여야 하는 목재생산업의 종류별 등록기준은 별표 2와 같다고 규정하고 있으며, 같은 별표 제3호에서는 목재수입유통업을 “목재 또는 목재제품을 수입하여 유통하는 사업”으로, 그 사업범위를 “목재 또는 목재제품의 수입ㆍ유통”으로 각각 규정하고 있는바,
이 사안은 목재제품을 수입하여 통관을 했으나 유통은 하지 않고 스스로 소비하거나 사용하는 경우, 목재수입유통업에 해당하여 목재이용법 제24조제1항에 따른 목재생산업으로 등록해야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법을 해석할 때는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것인바(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 「목재의 지속가능한 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “목재이용법 시행령”이라 함) 제24조제1항 및 별표 2 제3호에서는 목재수입유통업을 “목재 또는 목재제품을 수입하여 유통하는 사업”으로 규정하고 있고 그 사업범위를 “목재 또는 목재제품의 수입ㆍ유통” 규정하고 있으므로, 해당 규정의 문언상 목재수입유통업이란 목재제품을 수입하면서 동시에 수입한 목재제품을 판매하는 등 유통하는 사업까지 모두 영위하는 것을 의미한다고 할 것이고, 따라서 이 사안의 경우와 같이 목재제품을 수입하고 스스로 최종 소비자가 되어 소비하거나 사용할 뿐 유통하지 않는 경우 이는 목재이용법령에서 규정하고 있는 목재수입유통업에 해당하지 않는다고 할 것입니다.
또한, 목재이용법에서는 영업의 개념에 대해 아무런 규정을 두고 있지 않으나, 일반적으로 영업이란 영리를 목적으로 동종행위를 계속적ㆍ반복적으로 하는 것을 의미하는바(법제처 2014. 8. 14. 회신 14-0323 해석례 참조), 이 사안의 경우 목재제품을 수입했지만 영리목적으로 판매하거나 유통을 하지 않고 자기 스스로 최종 소비자가 되어 소비하거나 사용하는 것이므로 목재생산업의 일종인 목재수입유통업을 경영하려는 것으로도 보기 어렵다고 할 것입니다.
한편, 목재제품을 수입하여 유통은 하지 않고 스스로 소비하거나 사용하는 경우 목재수입유통업 등록을 하지 않아도 된다면 수입한 목재제품을 스스로 소비하거나 사용하지 않고 다른 곳에 유통시킬 우려가 있어 소비자 등의 피해가 발생할 수 있는바 목재생산업으로 등록을 해야 한다는 견해가 있을 수 있습니다. 그러나, 수입한 목재제품을 자기가 소비하거나 사용하지 않고 다른 곳에 유통하여 소비자 등의 피해가 발생하는 경우에는 목재이용법 제45조 및 제47조에 따른 각종 벌칙, 과태료 규정에 따라 이를 단속할 수 있고, 오히려 목재이용법상 명문의 규정에 위반하여 불법유통업을 하는 등 위법의 가능성이 있다는 이유만으로 이 사안의 경우까지 모두 목재생산업으로 등록하게 하는 것은 법령상 근거가 없는 과도한 규제라고 할 것이므로, 그러한 견해는 타당하지 않습니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 지속적으로 목재제품을 수입하여 통관을 했으나 유통은 하지 않고 스스로 소비하거나 사용하는 경우, 목재수입유통업에 해당하지 않으므로 목재이용법 제24조제1항에 따른 목재생산업으로 등록을 하지 않아도 된다고 할 것입니다.
※ 법령정비의견
○ 목재제품 수입으로 인해 국내 수급에 미치는 영향을 관리할 필요성, 불법유통에 따른 부작용을 예방할 필요성 등을 위해 일정량 이상 대규모 목재제품의 지속적인 수입 행위에 대한 별도의 등록이나 신고 제도를 두어야 하는지 여부를 정책적으로 검토할 필요가 있습니다.
나. 질의 나에 대하여
목재이용법 제20조제2항에서는 목재제품을 생산한 자가 이를 판매하려 하거나 수입한 자가 이를 통관하려는 경우에는 대통령령으로 정하는 목재 규격ㆍ품질 검사기관에서 미리 규격ㆍ품질검사를 받아야 한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 목재제품을 수입한 자가 목재이용법 제20조에 따른 목재제품 규격ㆍ품질검사를 받은 후 세관에 수입신고를 하기 전 선하증권을 교부하는 방식으로 그 목재제품을 양도한 경우에는 양수인이 이를 통관하면서 다시 규격ㆍ품질검사를 받아야 하는지, 아니면 양수인이 규격ㆍ품질검사를 받지 않아도 되는지에 관한 것이라고 할 것입니다.
먼저, 목재이용법 제20조제2항 본문에서는 목재제품을 생산한 자가 이를 판매하려 하거나 수입한 자가 이를 통관하려는 경우에는 검사기관에서 미리 규격ㆍ품질검사를 받도록 규정하여 목재제품 규격ㆍ품질검사를 받아야 하는 시기를 “통관 전”으로 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 같은 조 제2항에 따라 검사받은 목재제품을 판매ㆍ보관 또는 통관하려는 자는 규격ㆍ품질검사 결과를 소비자가 쉽게 알아 볼 수 있는 위치에 표시하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제19조제7항에서는 규격ㆍ품질검사의 유효기간은 같은 조 제4항 또는 제6항에 따라 규격ㆍ품질검사 결과를 통지한 날부터 3년으로 한다고 규정하여 목재제품 규격ㆍ품질검사의 구체적인 내용을 두고 있는바, 이러한 규정들은 목재제품에 대해 세관을 통관하기 전 일정한 규격ㆍ품질검사를 거칠 것을 요구하고 있는 것으로서, 해당 목재제품을 통관하는 경우에는 그 통관하려는 주체나 규격ㆍ품질검사를 받은 주체가 누구든지 상관없이 규격ㆍ품질검사가 통지된 날부터 3년 이내에 통관하기 위한 규격ㆍ품질검사를 받은 결과를 표시하기만 하면 된다는 의미라고 할 것입니다.
다음으로, 처벌과 같이 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 하고 그 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안된다고 할 것입니다(대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결례 참조). 그런데, 목재이용법 제45조제1항제3호에서는 같은 법 제20조제2항에 따른 규격ㆍ품질검사를 받지 아니한 목재제품을 판매ㆍ통관한 자를 3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금에 처한다고 규정하고 있는바, 이는 규격ㆍ품질검사를 전혀 받지 않은 목재제품을 판매하거나 통관한 자를 처벌하려는 것이므로, 이 사안과 같이 이미 규격ㆍ품질검사를 받은 목재제품을 양수한 자까지 규격ㆍ품질검사를 받지 않은 목재제품을 통관한 자에 해당한다고 보아 처벌하는 것은 지나친 확장해석 또는 유추해석으로서 허용되지 않는다고 할 것입니다.
한편, 실제 규격ㆍ품질검사를 받은 목재제품의 양수인이 해당 목재제품을 통관ㆍ유통하려는 자로서 해당 목재제품의 유통에 책임이 있으므로 목재이용법령에 따라 규격ㆍ품질 그 검사를 받도록 해야 목재제품의 불법 유통을 방지하고 유통질서 확립에 도움이 되며, 소비자를 보호할 수 있으므로, 이 사안의 경우 양수인이 다시 규격ㆍ품질검사를 받아야 한다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 목재이용법상 규격ㆍ품질검사 제도는 목재제품을 지속가능하게 이용하기 위해(같은 법 제1조) 목재제품의 품질향상과 유통질서 확립을 목적으로 하여 산림청장이 대통령령으로 정하는 목재제품에 대하여 그 규격과 품질 기준을 고시하도록 하고 있는 것으로서(같은 법 제20조제1항), 이러한 규격ㆍ품질검사 제도를 둔 취지는 수입된 목재제품의 규격 등 해당 목재제품의 물적 특성이나 품질과 같은 질적 항목에 대해 일정 기준을 충족하고 있는지 여부를 검사하여 그 품질향상과 유통질서 확립을 달성하려는 것이므로, 목재제품이 일단 규격ㆍ품질 검사를 받았다면 그 소유자가 변경되었다는 이유로 다시 같은 규격ㆍ품질 검사를 받도록 하여야 할 합리적인 이유가 있다거나 목재제품에 대한 규격ㆍ품질 검사 제도의 취지를 달성할 수 있는 것은 아니라고 할 것인바, 그러한 견해는 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 목재제품을 수입한 자가 목재이용법 제20조에 따른 목재제품 규격ㆍ품질검사를 받은 후 세관에 수입신고를 하기 전 선하증권을 교부하는 방식으로 그 목재제품을 양도한 경우, 양수인은 그 목재제품을 통관하면서 다시 규격ㆍ품질검사를 받지 않아도 된다고 할 것입니다.