법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제ㆍ개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원해야 합니다.3)3) 대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결례 참조
「공항시설법」 제34조제1항에서는 누구든지 장애물 제한표면의 높이 이상인 건축물ㆍ구조물ㆍ식물 및 그 밖의 장애물을 설치ㆍ재배하거나 방치해서는 안 된다고 원칙적으로 금지하면서 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 예외를 인정하고 있고, 같은 조 제2항․제6항 및 제8항에서는 국토교통부장관은 제1항을 위반한 장애물에 대한 제거명령과 그 명령에 따르지 않는 경우 행정대집행을 할 수 있도록 하면서 사업시행자등4)4) 국토교통부장관 외의 사업시행자 및 공항시설 또는 비행장시설을 관리ㆍ운영하는 자를 말함.
에게는 항공기 안전운항에 지장이 없도록 장애물을 관리할 의무를 부여하고 있는바, 항공기 안전운항을 위해 일정 높이 이상의 장애물을 제한하고 있는 장애물 제한표면 규제의 목적과 해당 규정의 체계에 비추어 같은 조 제1항 각 호의 예외 사유는 엄격하고 제한적으로 해석해야 합니다.
그리고 「공항시설법」 제34조제1항제1호에서는 “협의하여 설치 또는 방치를 허가하거나 그 공항 또는 비행장의 사용 개시 예정일 전에 제거할 예정인 가설물이나 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 장애물의 경우”를 예외 사유의 하나로 규정하고 있는데, 이 중 “그 밖에 국토교통부령으로 정하는 장애물”은 협의대상에 해당하는지 여부에 따라 협의를 거쳐 허가를 받은 후에 설치 또는 방치하거나 협의 없이 그 장애물에 해당하기만 하면 설치 또는 방치할 수 있게 되는바, 장애물 제한표면 제도의 취지와 같은 항 제2호에서 항공학적 검토위원회의 의결과 국토교통부장관의 결정을 거쳐야 비로소 장애물 제한표면 제한의 예외가 인정되도록 규정한 체계에 비추어 볼 때, 같은 항 제1호의 “그 밖에 국토교통부령으로 정하는 장애물”은 같은 규정의 “공항 또는 비행장의 사용 개시 예정일 전에 제거할 예정인 가설물”과 같이 비행안전에 영향이 없다는 점이 명백한지에 따라 협의대상 여부를 판단해야 할 것입니다.
이에 따라 “그 밖에 국토교통부령으로 정하는 장애물”을 구체적으로 규정한 「공항시설법 시행규칙」 제22조제1항 각 호를 살펴보면, 제1호에서는 가설건축물 및 피뢰설비를, 제3호에서는 공항시설 또는 비행장시설로서 공항 또는 비행장 운영에 필요한 시설을 규정하고 있는데 이와 같은 장애물은 그 규모가 특정되지 않아 그 자체만으로 항공기 안전운항의 지장 여부를 판단할 수 없고, 제4호에서는 지형적 특성으로 인하여 인위적으로 제거하기 곤란한 산악 및 구릉을 규정하고 있는데 인위적으로 제거하기 곤란한지 여부는 판단이 필요한 사항이며, 제6호에서는 같은 규칙 별표 6의 기준에 적합한 건축물이나 구조물을 규정하고 있는데 해당 기준은 비행장설치자와 협의하여 설치할 수 있는 장애물의 기준으로서 협의를 전제하고 있으므로, 「공항시설법 시행규칙」 제22조제1항 각 호의 장애물은 그 자체만으로 바로 협의 없이 설치 또는 방치할 수 있는 대상을 정한 것이 아니라 「공항시설법」 제34조제1항제1호에 따른 협의를 거쳐 설치 또는 방치 허가를 받을 수 있는 대상을 정한 것이라고 보아야 합니다.
또한 「공항시설법 시행규칙」 제22조는 “장애물의 제한에 관한 협의”라는 조 제목 하에 제1항 각 호에서는 「공항시설법」 제34조제1항제1호의 “그 밖에 국토교통부령으로 정하는 장애물”을 열거하여 규정하고, 같은 조 제3항에서는 협의 요청에 따른 처리기준으로 협의대상이 ① 장애물 제한표면 높이 이상인지 여부와 ② 같은 조 제1항 각 호의 장애물에 해당하는지 여부를 조건으로 하여 두 조건에 모두 해당하는 경우에 한해 지방항공청장이 같은 규칙 별표 7의 비행안전 확인기준에 따라 검토한 결과 항공기의 비행안전에 지장이 없다고 인정하면 설치 또는 방치할 수 있음을 통지(제3호)하도록 규정하여, 「공항시설법」 제34조제1항제1호의 “그 밖에 국토교통부령으로 정하는 장애물”은 장애물 제한표면에도 불구하고 협의를 통해 설치 또는 방치가 허용된다는 것을 분명히 하고 있습니다.
만약 이와 달리 「공항시설법」 제34조제1항제1호 및 같은 법 시행규칙 제22조제1항 각 호에 따른 장애물을 협의대상이 아니라고 본다면, 같은 규칙 제22조제3항에 따라 결국 협의대상이 될 수 있는 대상 장애물이 없게 되어 「공항시설법」 제34조제1항제1호에서 협의를 거쳐 설치 또는 방치를 허가하도록 예외를 인정한 규정이 무의미하게 됩니다.
아울러 「공항시설법」의 연혁법률인 구 「항공법」(2015. 6. 22. 법률 제13381호로 일부개정되어 2016. 6. 23. 시행되기 전의 것을 말하며, 이하 “구 항공법”이라 함) 제82조제1항 단서에서는 장애물 제한표면 규제의 예외로 ‘그 밖에 국토교통부령으로 정하는 장애물로서 협의하여 설치 또는 방치를 허가하거나 그 비행장의 사용 개시 예정일 전에 제거할 예정인 장애물’을 규정하고, 같은 법 시행규칙 제246조제1항에서는 구 항공법 제82조제1항 단서에 따라 협의하여 설치 또는 방치할 수 있는 장애물은 각 호와 같다고 규정하여 해당 각 호에 따른 장애물은 협의대상임을 명확히 하고 있었으며,5)5) 헌법 제6조제1항에 따라 국내법과 같은 효력을 가지는 국제민간항공협약(Convention on International Civil Aviation) 부속서 14에 근거하여 1961년 제정된 「항공법」에 도입된 이래 유지되어온 규정으로, 같은 부속서에서는 장애물 제한표면(Obstacle Limitation Surface)에 대해 그 표면별로 제한높이를 넘어서는 물체의 신규 설치, 기존 물체의 확장 및 기존 물체의 방치를 금지하면서 권한 있는 기관의 의견이나 항공학적 검토에 따라 항공안전에 지장이 없는 것으로 인정된 경우에만 예외적으로 설치, 확장 또는 방치를 허용할 수 있도록 정하고 있음.
구 항공법이 법률 제13381호로 개정되면서 종전 제82조제1항 단서가 제82조제1항제1호로 이동하고 그 표현이 「공항시설법」 제34조제1항제1호와 동일하게 규정되었는데 그 위임에 따른 시행규칙 제246조의2제1항에서도 “법 제82조제1항제1호에 따라 비행장설치자와 협의하여 설치 또는 방치할 수 있는 장애물”은 각 호와 같다고 규정하여 여전히 “그 밖에 국토교통부령으로 정하는 장애물”은 협의 대상으로 규정하고 있었다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
<관계 법령>
공항시설법
제34조(장애물의 제한 등) ① 누구든지 제4조제5항에 따른 기본계획의 고시(변경 고시를 포함한다) 또는 제7조제6항에 따른 실시계획의 고시(변경 고시를 포함한다) 이후에는 해당 고시에 따른 장애물 제한표면의 높이 이상의 건축물ㆍ구조물(고시 당시 이미 관계 법령에 따라 행위허가를 받았거나 허가를 받을 필요가 없는 행위에 관하여 그 공사에 착수한 건축물 또는 구조물은 제외한다)ㆍ식물 및 그 밖의 장애물을 설치ㆍ재배하거나 방치해서는 아니 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.
1. 관계 행정기관의 장이 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관 또는 사업시행자등과 협의하여 설치 또는 방치를 허가하거나 그 공항 또는 비행장의 사용 개시 예정일 전에 제거할 예정인 가설물이나 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 장애물의 경우
2. 국토교통부령으로 정하는 항공학적 검토 기준 및 방법 등에 따른 항공학적 검토 결과에 대하여 제35조에 따른 항공학적 검토위원회의 의결로 국토교통부장관이 항공기의 비행안전을 특히 해치지 아니한다고 결정하는 경우
② 〜 ⑨ (생 략)
공항시설법 시행규칙
제22조(장애물의 제한에 관한 협의) ① 법 제34조제1항제1호에서 "국토교통부령으로 정하는 장애물"이란 다음 각 호의 것을 말한다.
1. 「건축법」에 따른 가설건축물 및 피뢰설비
2. 건축물 옥상에 설치되어 있는 7미터 미만의 안테나(유사 구조물을 포함한다)
3. 공항시설 또는 비행장시설로서 공항 또는 비행장 운영에 필요한 시설
4. 지형적 특성으로 인하여 인위적으로 제거하기 곤란한 산악 및 구릉
5. 레이저광선 발사 장치의 위치, 발사 방향 등 국토교통부장관이 정하여 고시하는 기준에 적합한 레이저광선
6. 별표 6의 기준에 적합한 건축물이나 구조물
② 법 제34조제1항제1호에 따라 협의를 하려는 관계 행정기관의 장은 별지 제15호서식의 요청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 비행장설치자에게 제출하여야 한다.
1. 사업계획서
2. 설계도
③ 제2항에 따른 협의 요청서를 받은 비행장설치자는 다음 각 호의 구분에 따라 처리하여야 한다.
1. 협의대상이 장애물 제한표면의 높이 미만인 경우에는 설치 또는 방치할 수 있음을 통지한다.
2. 협의대상이 장애물 제한표면의 높이 이상이고 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하지 아니하는 경우에는 설치 또는 방치할 수 없음을 통지한다.
3. 협의대상이 장애물 제한표면의 높이 이상이나 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 지방항공청장이 별표 7의 비행안전 확인기준에 따라 검토한 결과 항공기의 비행안전에 지장이 없다고 인정하면 설치 또는 방치할 수 있음을 통지하고 항공기의 비행안전에 지장이 있다고 인정하면 설치 또는 방치할 수 없음을 통지한다.