지적재조사법 제1조에서는 이 법은 토지의 실제 현황과 일치하지 아니하는 지적공부(地籍公簿)의 등록사항을 바로 잡고 종이에 구현된 지적(地籍)을 디지털 지적으로 전환함으로써 국토를 효율적으로 관리함과 아울러 국민의 재산권 보호에 기여함을 목적으로 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제2조제2호에서는 “지적재조사사업”이란 지적공부의 등록사항을 조사ㆍ측량하여 기존의 지적공부를 디지털에 의한 새로운 지적공부로 대체함과 동시에 지적공부의 등록사항이 토지의 실제 현황과 일치하지 아니하는 경우 이를 바로잡기 위하여 실시하는 국가사업을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제20조제1항에서는 지적소관청은 지적재조사사업에 따른 경계 확정으로 지적공부상의 면적이 증감된 경우에는 필지별 면적 증감내역을 기준으로 조정금을 산정하여 징수하거나 지급하도록 규정하고 있고, 같은 법 제21조제1항에서는 조정금은 현금으로 지급하거나 납부하도록 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 지적소관청은 조정금을 산정하였을 때에는 지체 없이 조정금조서를 작성하고, 토지소유자에게 개별적으로 조정금액을 통보하도록 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 지적소관청은 조정금액을 통지한 날부터 10일 이내에 토지소유자에게 조정금의 수령통지 또는 납부고지를 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제7항에서는 사업지구 지정이 있은 후 권리의 변동이 있을 때에는 그 권리를 승계한 자가 조정금 또는 공탁금을 수령한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 지적재조사법 제23조제1항에서는 지적소관청은 사업지구에 있는 모든 토지에 대하여 경계 확정이 있었을 때에는 지체 없이 대통령령으로 정하는 바에 따라 사업완료 공고를 하도록 규정하고 있고, 같은 법 제24조제1항 후단에서는 사업완료 공고일에 토지의 이동이 있은 것으로 본다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제15조제1항제3호에서는 지적소관청이 지적재조사법 제23조제1항에 따라 사업완료 공고를 하려는 때에 조정금조서를 공보에 고시하도록 규정하고 있는바,
이 사안은 지적재조사사업지구에 있는 토지에 대하여 사업완료 공고일 전에 토지매매계약을 체결하였으나 토지의 소유권은 사업완료 공고일 후에 매수인에게 이전된 경우, 사업완료 공고일 당시의 권리자인 양도인에게 부과된 조정금의 납부의무가 토지의 양수자에게 승계될 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 지적재조사법 제20조제1항 및 제21조제3항에서는 지적소관청은 지적재조사사업에 따른 경계 확정으로 지적공부상의 면적이 증감된 경우에는 필지별 면적 증감내역을 기준으로 조정금을 산정하여 징수하거나 지급하여야 하고, 조정금을 산정하였을 때에는 지체 없이 조정금조서를 작성하여 토지소유자에게 조정금액을 통보하여야 하며, 조정금액을 통지한 날부터 10일 이내에 토지소유자에게 조정금의 수령통지 또는 납부고지를 하도록 규정하고 있으므로, 조정금의 수령 권리자나 납부 의무자는 원칙적으로 조정금 산정 당시 등기부상의 토지소유자로 보아야 할 것인바, 조정금은 토지 면적에 의하여 결정되고, 토지의 면적은 경계에 따라 결정되며, 지적재조사 사업의 결과로 경계가 확정되더라도 법률상 토지의 경계가 변경되는 시점은 지적재조사법 제24조제1항 후단에 따라 사업완료 공고일이라 할 것이므로, 사업완료 공고일 현재의 토지소유자가 조정금의 수령 권리자나 납부 의무자가 된다고 할 것입니다.
그런데, 사업완료 공고일 후에 해당 토지에 대한 권리관계의 변동이 있는 경우 권리를 승계한 자가 조정금의 수령이나 납부 의무도 승계하는지 여부와 관련하여 지적재조사법 제21조제7항에서는 사업지구 지정이 있은 후 권리의 변동이 있을 때에는 그 권리를 승계한 자가 조정금 또는 공탁금을 수령한다고 규정하고 있는바, 법령에서 권리 승계에 관한 규정을 두는 취지는 종전의 권리자로부터 권리를 넘겨받은 양수인이 별도의 절차를 거치지 않더라도 그 양수인에게 종전의 권리자와 같은 지위를 인정하여 권리를 승계받도록 하기 위한 것이라는 점을 고려할 때, 지적재조사법 제21조제7항은 계약상의 원인에 따른 양도ㆍ양수로 소유권의 이전이 있는 경우 조정금 산정과 관련한 의무가 양수인에게 승계된다는 근거 규정으로도 볼 수 있을 것입니다.
그리고, 매입한 토지가 지적재조사사업 결과, 당초보다 공부상 면적이 늘어난 경우에는 지적소관청이 조정금을 징수하고, 공부상 면적이 당초보다 줄어든 경우에는 조정금을 지급하도록 하는 것이 토지 면적의 증감으로 발생한 이익과 손해의 조정적 성격을 갖는 조정금 산정 취지에 부합한다고 할 것이므로, 권리관계 변동이 있을 때에도 당연히 토지면적 증감 여부의 결과가 누구에게 귀속되는지에 따라 조정금의 수령권한과 납부의무가 결정되어야 할 것입니다. 따라서, 지적재조사법에 명시적으로 조정금 납부 의무의 승계에 관한 규정을 두지 않았다고 하여 양수인이 조정금을 수령할 권리는 승계받으면서도 납부할 의무는 승계하지 않는다고 해석하는 것은 지적재조사법의 전반적인 규정 체계에 비추어 타당하지 않다고 할 것이므로, 조정금 수령 권한뿐만 아니라 납부 의무도 양수인에게 승계된다고 해석할 수 있다고 할 것입니다.
아울러, 「지적재조사에 관한 특별법 시행령」 제15조에 따르면 사업완료 공고일에 조정금조서를 고시하도록 하고 있어, 사업완료 공고일을 기준으로 조정금의 수령ㆍ납부자를 판단하여 지체 없이 조정금조서를 작성하고 통보하여야 할 것이나, 현실적으로 지적재조사법 제20조제3항에 따른 감정평가액 산정, 시ㆍ군ㆍ구 지적재조사위원회 심의 등을 거치는 과정에서 조정금산정 및 조정금조서 고시는 사업완료 공고일 후에 이루어질 수도 있어, 사업완료 공고일과 조정금 산정일 간의 시차 발생으로 권리관계 변동에 따른 조정금 납부 대상자가 달라질 수도 있을 것인바, 이 경우 사실 관계를 파악하여 사업완료 공고일 전에 토지에 관한 권리가 변동되는 원인이 되는 매매계약 등을 체결하여 지적재조사사업으로 확정된 토지의 면적을 해당 계약에 반영하지 못하였거나 하는 등의 사유로 경계확정에 따른 면적 증가로 발생한 이익이 토지의 양수자에게 귀속된다면 양수인이 조정금의 납부 대상자가 될 수 있다고 하는 것이 거래 안전을 위해서도 합리적인 해석이라고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 지적재조사사업지구에 있는 토지에 대하여 사업완료 공고일 전에 토지매매계약을 체결하였으나 토지의 소유권은 사업완료 공고일 후에 매수인에게 이전된 경우, 사업완료 공고일 당시의 권리자인 양도인에게 부과된 조정금의 납부의무가 토지의 양수자에게 승계될 수 있다고 할 것입니다.
※ 법령정비의견
○ 지적재조사법 제20조 및 제21조에서는 지적재조사사업에 따른 경계 확정으로 면적의 증감이 있는 경우에는 그 증감내역을 기준으로 조정금을 산정하여 징수하거나 지급하고, 조정금은 현금으로 지급하거나 납부하도록 하고 있는데, 지적재조사법 제21조제7항에서는 “사업지구 지정이 있은 후 권리의 변동이 있을 때 그 권리를 승계한 자가 조정금 또는 공탁금을 수령한다”라고 규정하여 조정금을 지급받을 권리만 승계하고 납부의무는 승계되지 않는다는 잘못된 해석을 초래할 여지를 주고 있으므로 “조정금을 납부 또는 수령하거나, 공탁금을 수령한다” 등과 같이 표현을 명확히 해 줄 필요가 있습니다.