3. 이유
「공공주택 특별법」 제27조제2항에서 공공주택지구의 지정ㆍ고시를 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함) 제20조제1항 및 같은 법 제22조에 따른 사업인정 및 사업인정 고시가 있는 것으로 본다고 규정하고 있으므로 토지수용 보상액의 산정시점은 원칙적으로 “사업인정 고시일”로 인정되나(토지보상법 제70조제4항), 「공공주택 특별법」 제10조제1항에서 공공주택지구 지정 시 공고를 하여 주민 및 관계 전문가 등의 의견을 듣도록 하고 같은 법 제27조제5항에서 해당 주민 등의 의견청취 공고로 인해 취득해야 할 토지가격이 변동되었다고 인정되는 등 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 경우에는 토지수용 보상액의 산정시점을 그 “주민 등의 의견청취 공고일”로 조정1)1) 해당 규정은 2009년 3월 20일 법률 제9511호로 전부개정된 「보금자리주택건설 등에 관한 특별법」 (해당 전부개정 당시 법률 제명이 “「국민임대주택건설 등에 관한 특별조치법」”에서 “「보금자리주택건설 등에 관한 특별법」”으로 변경됨) 제27조제5항에서 처음 신설된 후 「공공주택건설 등에 관한 특별법」을 거쳐 「공공주택 특별법」으로 이관되었음.
하고 있는 취지는 과도한 개발이익을 보상 대상에서 배제하여 공공주택의 분양가 인하를 유도하기 위한 것입니다.2)2) 의안번호 제1801649호 국민임대주택건설 등에 관한 특별조치법 전부개정법률안(2008. 10. 30. 신영수의원 대표발의) 국회 심사보고서 참조
그런데 「공공주택 특별법」 제27조제5항에서는 토지수용 보상액의 산정시점 조정 요건을 법률에서 “주민 등의 의견청취 공고로 인해 취득해야 할 토지가격이 변동되었다고 인정되는 등”이라고 예시적으로 규정하면서 그 구체적인 내용을 대통령령으로 위임하고 있으므로 결국 해당 요건은 대통령령에서 규정되는 내용에 따라 확정된다고 보아야 할 것인데, 「공공주택 특별법 시행령」 제20조제1항에서는 그 적용 요건으로 “공공주택지구에 대한 감정평가의 기준이 되는 표준지공시지가의 평균변동률이 해당 주택지구가 속하는 특별자치도, 시ㆍ군 또는 구 전체 표준지공시지가의 평균변동률보다 30퍼센트 이상 높은 경우”를 규정하고 있을 뿐이고 그러한 토지가격 변동이 「공공주택 특별법」 제10조제1항에 따른 주민 등의 의견청취 공고로 인해 초래되어야 한다는 요건은 별도로 규정하고 있지 않습니다.
이는 개별 사안에서 해당 토지가격 변동에 의견청취 공고가 영향을 미쳤다고 볼 수 있는지 또 얼마나 영향을 미쳤어야 양자 간에 인과관계가 있다고 볼 것인지 등을 구체적으로 입증ㆍ판단하는 것은 사실상 불가능하다는 점을 고려해 표준지공시지가의 평균변동률이 「공공주택 특별법 시행령」 제20조제1항에서 정한 기준 이상이기만 하면 그러한 토지가격 변동이 의견청취 공고로 인한 것으로 보아 「공공주택 특별법」 제27조제5항을 적용하려는 취지라고 보아야 합니다.3)3) 국민임대주택건설 등에 관한 특별조치법 시행령 전부개정령안(2009. 4. 21. 대통령령 제21445호 보금자리주택건설 등에 관한 특별법 시행령으로 공포되었음) 조문별제개정이유서 참조
아울러 만일 「공공주택 특별법」 제27조제5항을 적용받기 위해서 같은 법 시행령 제20조제1항에 따른 표준지공시지가의 평균변동률 이상으로 토지가격이 변동되었을 것 외에 그러한 토지가격 변동이 같은 법 제10조제1항에 따른 주민 등의 의견청취 공고로 인해 초래되었을 것도 별도로 인정되어야 한다고 해석한다면 의견청취 공고와 토지가격 변동 간의 인과관계 존재 여부에 대한 다툼으로 인해 보상이 지연되고 그 입증 곤란으로 인해 사실상 「공공주택 특별법」 제27조제5항의 적용이 무력화되는 불합리한 결과가 초래된다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
<관계 법령>
「공공주택 특별법」
제27조(토지등의 수용 등) ① 공공주택사업자는 주택지구의 조성을 위하여 필요한 경우에는 토지등을 수용 또는 사용할 수 있다.
② 주택지구를 지정하여 고시한 때에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제20조제1항 및 같은 법 제22조에 따른 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 본다.
③ㆍ④ (생 략)
⑤ 제10조제1항에 따른 주민 등의 의견청취 공고로 인하여 취득하여야 할 토지가격이 변동되었다고 인정되는 등 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 경우에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제70조제1항에 따른 공시지가는 같은 법 제70조제3항부터 제5항까지의 규정에도 불구하고 제10조제1항에 따른 주민 등의 의견청취 공고일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서 해당 토지의 가격시점 당시 공시된 공시지가 중 같은 항에 따른 주민 등의 의견청취 공고일에 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 한다.
⑥ 제1항에 따른 토지등의 수용 또는 사용에 관하여 이 법에 특별한 규정이 있는 것을 제외하고는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 적용한다.
「공공주택 특별법 시행령」
제20조(토지등의 수용 등) ① 법 제27조제5항에서 “취득하여야 할 토지가격이 변동되었다고 인정되는 등 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 경우”란 주택지구에 대한 감정평가의 기준이 되는 표준지공시지가(「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 표준지공시지가를 말한다. 이하 같다)의 평균변동률이 해당 주택지구가 속하는 특별자치도, 시ㆍ군 또는 구 전체 표준지공시지가의 평균변동률보다 30퍼센트 이상 높은 경우를 말한다.
② 제1항에 따른 평균변동률은 법 제10조제1항에 따른 주민 등의 의견청취 공고일 당시 공시된 공시지가 중 그 공고일에 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가의 공시기준일부터 법 제12조제1항에 따른 주택지구 지정의 고시일 당시 공시된 공시지가 중 그 고시일에 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가의 공시기준일까지의 변동률로 한다.
③ 제1항에 따른 평균변동률을 산정할 때 주택지구가 둘 이상의 시ㆍ군 또는 구에 걸치는 경우에는 해당 주택지구가 속한 시ㆍ군 또는 구별로 평균변동률을 산정한 후 이를 해당 시ㆍ군 또는 구에 속한 주택지구 면적의 비율로 가중평균한다.