「하수도법」 제19조의2제1항에서는 공공하수도관리청은 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 관리대행업자에게 공공하수도 운영ㆍ관리 업무를 대행하게 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제19조의5제1항에서는 같은 법 제19조의2제1항에 따라 공공하수도관리청이 공공하수도 운영ㆍ관리 업무를 관리대행업자에게 대행하게 할 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 대행계약을 체결하여야 한다고 규정하고 있습니다.
한편, 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 “지방계약법”이라 함) 제7조제1항에서는 지방자치단체의 장은 다른 법령에서 정한 경우 외에는 그 소관 계약사무를 처리하기 위하여 필요하다고 인정되면 그 사무의 전부 또는 일부를 「지방재정법」에 따른 회계관계공무원, 중앙행정기관의 장, 다른 지방자치단체의 장 또는 대통령령으로 정하는 전문기관에 위임하거나 위탁하여 처리하게 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제6조제2항에서는 지방계약법 제7조제1항에서 “대통령령으로 정하는 전문기관”이란 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 공기업과 준정부기관(제1호) 등 계약이나 회계 등 관련 분야에 전문성을 갖춘 같은 항 각 호의 기관을 말한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 공공하수도관리청이 공공하수도의 운영ㆍ관리 업무를 관리대행업자에게 대행하게 하는 경우, 그에 따른 대행계약사무를 지방계약법 제7조제1항에 따라 같은 법 시행령 제6조제2항에 따른 전문기관에 위탁할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 지방계약법 제2조에서는 지방계약법의 적용 범위를 “지방자치단체가 계약상대자와 체결하는 수입 및 지출의 원인이 되는 계약”이라 규정하고 있고, 「하수도법」 제18조에서는 공공하수도관리청을 지방자치단체의 장으로 규정하고 있는바, 공공하수도관리청이 공공하수도의 운영ㆍ관리 업무를 관리대행업자에게 대행하게 하는 경우에 체결하는 대행계약은 “지방자치단체를 당사자로 하는 계약”이므로 원칙적으로 지방계약법령의 규정들이 적용될 수 있다고 할 것입니다.
또한, 지방계약법 제4조에서는 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관하여 “다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우” 외에는 이 법에서 정하는 바에 따른다고 규정하고 있고, 같은 법 제7조제1항에서는 지방자치단체의 장은 “다른 법령에서 정한 경우 외에는” 그 소관 계약사무를 처리하기 위하여 필요하다고 인정되면 그 사무를 대통령령으로 정하는 전문기관에 위임ㆍ위탁하여 처리하게 할 수 있다고 규정하고 있는바, 「하수도법」에서 대행계약사무의 위임ㆍ위탁에 관하여 지방계약법 제7조와 달리 규율하는 특별한 규정을 두었다면 그에 관해서는 「하수도법」이 우선적으로 적용되고, 지방계약법 제7조의 적용이 배제된다고 할 것입니다(법제처 2013. 12. 6. 회신 13-0497 해석례 참조).
그런데, 공공하수도 운영ㆍ관리에 관한 「하수도법」의 규정을 살펴보면, 종전에는 공공하수도 관리 업무의 위탁이 허용되었으나 2012년 2월 1일 법률 제11264호로 개정된 「하수도법」에서는 공공하수도 관리 업무의 위탁에 관한 규정을 삭제하고 제19조의2를 신설하여, 공공하수도 관리대행업자에게 공공하수도 관리 업무를 “대행”하게 할 수 있도록 하는 공공하수도 관리대행업 등록제를 도입하였는바, 이는 공공하수도 관리 업무가 전문성이 부족한 사업자에게 위탁되는 것을 방지하고, 일정한 시설ㆍ장비ㆍ기술인력을 갖추어 등록한 공공하수도 관리대행업자에게만 공공하수도 관리 업무를 대행할 수 있게 하려는 취지라 할 것입니다(2012. 2. 1. 법률 제11264호로 일부개정되어 2013. 2. 2. 시행된 「하수도법」 개정이유서 및 법제처 2014. 7. 11. 회신 14-0310 해석례 참조).
한편, 「하수도법」 제19조의5제1항에서는 공공하수도관리청이 공공하수도 운영ㆍ관리 업무를 관리대행업자에게 대행하게 할 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 대행계약을 체결하여야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제15조의3제1항부터 제3항까지에서는 대행계약의 종류와 대행기간을 규정하고 있으며, 같은 조 제4항에서는 관리대행업자 선정기준 및 선정절차에 필요한 사항을 고시할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 조 제5항에서는 지방자치단체 간 공공하수도의 운영ㆍ관리를 통합하는 경우에는 대행계약을 해지할 수 있도록 규정하고 있습니다.
위와 같은 규정들을 종합하여 보면, 「하수도법」에서는 공공하수도관리청이 공공하수도의 운영ㆍ관리 업무를 공공하수도 관리대행업자에게 “대행”하게 할 수 있고, 대행하게 하는 경우에는 “대행계약”을 체결하도록 규정하면서, 하위법령에서 그 계약의 종류와 기간, 관리대행업자 선정기준 및 선정절차 등에 관하여 규정하고 있을 뿐, 대행계약사무의 위임ㆍ위탁을 금지하거나 대행계약사무의 위임ㆍ위탁이 허용되는 기관을 한정하는 등의 규정은 두지 아니하였습니다.
그렇다면, 공공하수도관리청이 제3자에게 공공하수도 운영ㆍ관리 업무를 하게 할 때에는 행정권한 자체가 이전되는 “위탁” 방식으로 할 수 없고, 그 법적 권한은 행정청의 명의와 책임으로 행사하되 실무만을 대행기관이 하게 하는 “대행” 방식으로 하여야 하나, “대행계약사무”의 위임ㆍ위탁에 관해서는 「하수도법」에서 지방계약법 제7조와 다르게 특별히 정한 바가 없으므로, 일반법으로서 지방계약법 제7조를 적용하여 대행계약사무를 위탁할 수 있고, 그 수탁기관으로 하여금 관리대행업자를 선정하여 공공하수도의 운영ㆍ관리업무를 대행하게 하는 계약을 체결하게 할 수 있다고 할 것입니다.
따라서, 공공하수도관리청이 공공하수도의 운영ㆍ관리 업무를 관리대행업자에게 대행하게 하는 경우에는 그에 따른 대행계약사무를 지방계약법 제7조제1항에 따라 같은 법 시행령 제6조제2항에 따른 전문기관에 위탁할 수 있다고 할 것입니다.