가. 질의 가ㆍ질의 나 및 질의 다 공통사항
「수상에서의 수색·구조 등에 관한 법률」(이사 “수상구조법”이라 함) 제2조제5호나목에서는 “조난사고”란 수상에서 선박, 항공기, 수상레저기구 등(이하 “선박등”이라 함)의 침몰·좌초·전복·충돌·화재·기관고장 또는 추락 등의 사고로 인하여 선박등의 안전이 위험에 처한 상태를 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제9호에서는 “구난”이란 조난을 당한 선박등 또는 그 밖의 다른 재산에 관한 원조를 위하여 행하여진 행위 또는 활동을 말한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 수상구조법 제19조제1항 본문에서는 누구든지 영해 및 내수 등에서 조난된 선박등을 구난하려는 자는 구난작업을 시작하기 전에 구조본부의 장 또는 소방관서의 장에게 그 사실을 신고하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 제1항에 따른 신고의 내용 및 서식 등에 필요한 사항은 총리령으로 정한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 구조본부의 장 또는 소방관서의 장(이하 “구조본부의 장 등”이라 함)은 제2항에 따라 신고된 내용이 구난작업을 실시하는 데 미흡하다고 인정할 때에는 필요한 사항을 보완한 후 다시 신고하게 할 수 있다고 규정하고 있는바,
나. 질의 가에 대하여
이 사안은 수상구조법 제19조제1항에 따른 신고가 수리를 요하는 신고인지에 관한 것이라고 하겠습니다.
먼저, 수상구조법 제19조제1항 본문에서는 「영해 및 접속수역법」 제1조 및 제3조에 따른 영해 및 내수 등에서 조난된 선박등을 구난하려는 자는 구난작업을 시작하기 전에 구조본부의 장 등에게 그 사실을 신고하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 같은 조 제1항에 따른 신고의 내용 및 서식 등에 필요한 사항은 총리령으로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따른 수상구조법 시행규칙 별지 제2호서식 “구난작업 신고서”에서는 사고일시, 작업유형, 구난대상, 기간, 작업인, 동원장비, 작업계획 뿐만 아니라, 해양오염방지대책 및 항로장애여부정도를 신고 사항으로 규정하고 있습니다.
그런데, 수상구조법 시행규칙 별지 제2호서식에 따른 구난작업 신고서의 내용 중 “해양오염방지대책”이나 “항로장애여부정도”는 사고일시, 작업유형, 구난대상, 기간, 작업인, 동원장비, 작업계획 등의 형식적 요건과는 달리 공익에 관련되는 사항이므로, 조난 선박등의 구난작업 개시 신고를 받은 구조본부의 장 등은 사고일시 등의 형식적 요건을 확인하는 동시에 해양오염방지대책이 적절하게 수립되어 있는지, 해당 구난작업에 따라 다른 통항선박의 안전에 위험을 초래할 염려가 없는지에 대하여 공익적 관점에서 실질적으로 심사를 한 후에 그 신고의 수리 여부를 결정할 수 있다고 할 것입니다.
또한, 「행정절차법」에서는 수리를 요하지 않는 신고에 대하여 규정하면서, 행정청은 신고서의 기재사항에 흠이 있거나 필요한 구비서류가 첨부되어 있지 않는 등 법령등에 규정된 형식상의 요건에 적합하지 않는 신고서에 대해서는 신고인에게 보완을 요구하도록 규정하여(제40조제2항 및 제3항) 형식상의 요건이 미비된 경우에 대해서만 보완 요구를 할 수 있도록 규정하고 있는 반면에, 수상구조법 제19조제3항에서는 구조본부의 장 등은 같은 조 제2항에 따라 “신고된 내용이 구난작업을 실시하는 데 미흡하다고 인정할 때”에는 필요한 사항을 보완한 후 다시 신고하게 할 수 있다고 규정하여 단순히 형식상의 요건이 미비 된 경우뿐만 아니라 신고된 내용을 실질적으로 검토하여 보완을 요구할 수 있도록 규정하고 있어 수리를 요하지 않는 신고의 경우의 행정청의 보완 요청과 차이가 있다고 할 것입니다.
그리고, 신고된 내용의 보완에 관한 수상구조법 제19조제3항은 조난사고로부터 국민의 생명과 신체 및 재산을 보호하기 위하여 사고 발생 시 신속한 구호조치의 실시 및 사고에 대응하기 위한 시스템 개선 등 대책 마련을 위한 취지에서 2015년 7월 24일 법률 제13440호로 신설된 규정인바(2015. 7. 24. 법률 제13440호로 일부개정되어 2016. 1. 25. 시행된 수상구조법 개정이유서 참조), 이러한 해당 규정의 취지에 비추어 볼 때에도 같은 조 제1항에 따른 구난작업 신고에 대해서는 구조본부의 장 등이 그 신고 내용에 대하여 실질적으로 심사하여 신고를 수리하거나 거부할 수 있다고 해석하는 것이 해당 규정의 취지에 부합하는 해석이라고 할 것입니다.
따라서, 수상구조법 제19조제1항에 따른 신고는 수리를 요하는 신고라고 할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여
이 사안은 원조를 위한 활동에 해당하는 경우, 조난사고로 대한민국 영해에서 침몰되어 구조 활동이 종료된 후 상당기간 동안 해저에 방치된 선박이 수상구조법 제19조제1항에 따른 구난작업 신고 대상 선박에 해당하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 수상구조법 제2조에서는 “조난사고”란 사람의 익수·추락 등의 사고나 선박등의 침몰 등의 사고로 인하여 사람의 생명·신체 또는 선박등의 안전이 위험에 처한 상태로 정의하고 있고(제5호), “구조”란 조난을 당한 사람을 구출하여 응급조치 또는 그 밖의 필요한 것을 제공하고 안전한 장소로 인도하기 위한 활동으로 정의하여(제8호) 위험의 현존성을 전제로 규정하고 있는 반면에, “구난”이란 조난을 당한 선박등 또는 그 밖의 재산에 관한 원조를 위하여 행하여진 행위 또는 활동을 말한다고 규정하고 있는바(제9호), “구난”은 침몰된 선박 등의 재산을 회수하기 위한 활동으로서 그 정의상 위험이 현존하는 조난사고 당시를 전제로 한 개념이 아니라고 할 것이고, 같은 법 제19조제1항 본문에서도 누구든지 조난된 선박등을 구난하려는 자는 구난작업을 시작하기 전에 그 사실을 신고하여야 한다고 규정하고 있을 뿐이며, 조난사고 발생 당시에 조난된 선박등을 구난하려는 경우로 한정하여 규정하고 있지 않은 것이 문언상 명백하다고 할 것입니다.
또한, 수상구조법에 따르면 구난작업을 하기 위해서는 구난작업을 시작하기 전에 구조본부의 장 등에게 그 사실을 신고하여야 하고(제19조제1항 본문), 안전사고 및 해양오염 발생에 대비하여 구난작업을 시작하기 전에 보험에 가입하여야 하며(제20조 본문), 구난작업 신고서에 구난작업 기간을 특정하여 명시하여야(수상구조법 시행규칙 별지 제2호서식) 하는 반면에, 선박등의 안전에 대한 위험성이 현존하는 긴급구난의 경우에 대해서는 구난작업 전 신고 의무를 면제하고(제19조제1항 단서), 사전에 보험에 가입할 필요가 없도록(제20조 단서) 규정하고 있는바, 이러한 수상구조법의 규정 체계에 비추어 볼 때, 같은 법 제19조제1항 본문에 따른 구난작업은 선박등의 안전에 대한 위험이 현존할 것을 반드시 요건으로 하고 있다고 보기 어렵다고 할 것입니다.
그리고, 수상구조법 제19조제2항 및 그 위임에 따른 같은 법 시행규칙 별지 제2호서식의 “구난작업 신고서”에서는 해양오염방지대책 및 항로장애여부정도 등을 신고 사항으로 규정하고 있는바, 구난작업 신고를 통하여 “해양오염방지”나 “항로장애방지”와 같은 공익을 보호하려는 목적이 있다고 할 것이므로, 이러한 점에 비추어 볼 때에도 같은 법 제19조제1항에 따른 구난작업이 반드시 선박등의 안전에 대한 위험이 현존하는 조난사고 당시나 이에 시간적으로 근접한 경우에만 가능한 것으로 국한하고 있다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
더욱이, 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」에서는 방치선박등이 공유수면의 효율적 이용을 저해하는 것으로 인정되는 경우나 수질오염을 발생시킬 우려가 있다고 인정되는 경우에 공유수면관리청이 방치선박등을 제거할 수 있다고 규정하고 있는바, 조난사고 발생 이후 상당기간이 경과한 후에는 수상구조법 제19조에 따른 구난작업 신고를 할 수 없다고 해석하게 되면, 조난사고로 침몰되어 상당기간 동안 방치된 선박이 공유수면의 효율적 이용을 저해하거나 수질오염을 발생시킬 우려가 있는 경우에 해당하지 않는 때에는 해당 선박을 제거할 필요가 있더라도 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」이나 수상구조법 중 어느 법령으로도 이를 제거할 수 없게 되는 점도 이 사안을 해석할 때 고려될 수 있다고 할 것입니다.
따라서, 원조를 위한 활동에 해당하는 경우, 조난사고로 대한민국 영해에서 침몰되어 구조 활동이 종료된 후 상당기간 동안 해저에 방치된 선박도 수상구조법 제19조제1항에 따른 구난작업 신고 대상 선박에 해당한다고 할 것입니다.
라. 질의 다에 대하여
이 사안은 원조를 위한 활동에 해당하는 경우, 침몰된 선박의 소유자로부터 구난작업에 대한 위임 또는 위탁을 받지 않은 제3자가 수상구조법 제19조제1항에 따른 구난작업 신고 후에 침몰된 선박의 구난작업을 할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 수상구조법 제19조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 “누구든지” 조난된 선박등을 구난하려는 자는 구난작업을 시작하기 전에 구조본부의 장 등에게 그 사실을 신고하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제20조 본문에서는 “누구든지” 조난된 선박등을 구난하려는 자는 안전사고 및 해양오염 발생에 대비하여 구난작업을 시작하기 전에 보험에 가입하여야 한다고 규정하고 있는바, 구난작업 신고 주체 및 구난작업의 주체를 선박의 소유자로부터 구난작업의 위임 또는 위탁을 받은 자나 해당 조난사고와 일정한 이해관계가 있는 자 등으로 제한하고 있지 않은 것이 문언상 명백하다고 할 것입니다.
또한, 수상구조법 제35조제1항에서는 구조된 선박등이나 물건의 소유자가 확인된 경우에는 소유자에게 인계할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 구조된 선박등이나 물건이 소유자가 확인되지 아니한 경우에는 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 인계한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제37조에서는 같은 법 제35조제2항에 따라 인계된 물건의 처리에 대하여 규정하고 있는바, 이러한 수상구조법의 규정 체계 및 조난사고로부터 국민의 생명과 신체 및 재산을 보호하고 공공의 복리증진에 이바지하고자(제1조) 하는 수상구조법의 입법목적에 비추어 볼 때, 수상구조법에서는 선박등이 침몰·좌초·전복 되는 등의 조난사고가 발생한 경우에 조난된 선박등으로 인하여 다른 어선의 조업이나 선박의 항해에 지장을 초래할 위험이 있으므로 조난된 선박등의 구난작업은 원조를 위한 활동에 해당하는 한 누구든지 할 수 있도록 하고, 이를 전제로 구조된 선박등은 원칙적으로 소유자에게 인계하도록 하는 등 구난작업 이후의 구조된 선박등의 처리 절차를 별도로 규정하고 있다고 할 것입니다.
그리고, 수상구조법 제19조제1항은 2007년 11월 구 「선박안전법」(2007. 1. 3. 법률 제8221호로 전부개정되어 같은 해 11. 4. 시행된 것을 말함)이 전부개정 되면서 선박구난자격제도가 폐지됨에 따라 구 「선박안전법 시행령」에 규정되어 있던 선박의 구난작업 신고 의무를 수용한 것으로서, 자격증 보유 여부 등에 관계없이 누구든지 구난작업을 할 수 있도록 하되, 조난선박 구난작업 시 다른 통항선박의 안전에 위험을 초래할 우려가 있으므로 구난작업 개시 시 이를 신고하도록 함으로써 제2의 안전사고를 예방하기 위해 도입된 취지의 규정이라고 할 것인바, 해당 규정은 “구난권”이나 “인양권”과 같은 인양할 권리를 부여하는 규정이 아니라고 할 것이므로 해당 규정의 입법취지를 고려해 볼 때에도 침몰된 선박에 대한 구난작업의 주체가 반드시 선박 소유자로부터 구난작업에 대한 위임 또는 위탁을 받은 자로 한정된다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
따라서, 원조를 위한 활동에 해당하는 경우, 침몰된 선박 소유자로부터 구난작업에 대한 위임 또는 위탁을 받지 않은 제3자는 수상구조법 제19조제1항에 따른 구난작업 신고 후에 침몰된 선박의 구난작업을 할 수 있다고 할 것입니다.