「농지법」은 농지를 효율적으로 이용․관리하여 농업인의 경영 안정과 농업 생산성을 향상시키는 것을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 농지가 국민에게 식량을 공급하고 국토 환경을 보전(保全)하기 위한 기반이고 농업과 국민경제의 조화로운 발전에 영향을 미치는 한정된 귀중한 자원이라는 점을 고려하여 농지의 소유ㆍ이용 및 보전 등 농지에 관한 권리의 행사에 대해 일반 토지보다 강한 제한과 의무를 부과하고 있으므로, 농지의 소유ㆍ이용 및 보전의 제한에 대한 예외는 엄격하게 해석할 필요가 있습니다.1)1) 법제처 2020. 7. 13. 회신 20-0172 해석례 참조
「농지법」 제39조제1항에서는 농지전용허가 등을 받은 자에 대해 허가의 취소 등2)2) 허가를 취소하거나 관계 공사의 중지, 조업의 정지, 사업규모의 축소 또는 사업계획의 변경, 그 밖에 필요한 조치를 말하며, 이하 같음.
을 할 수 있는 사유를 각 호로 정하면서, 제4호에서는 농지전용허가를 받은 후 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 2년 이상 농지전용 목적사업에 착수하지 않은 경우를 규정하고 있는바, 이는 농지를 농업생산 또는 농지개량 등의 농업 목적 외의 용도로 사용하는 허가가 있었더라도 해당 목적사업의 착수가 일정 기간 내에 이루어지지 않거나 장기간 방치되는 등 농지전용허가의 내용대로 농지가 제대로 이용되지 않을 때에는 해당 농지를 보다 효율적으로 이용․관리하도록 하거나 농지 본연의 목적대로 이용하게 하는 등 필요한 조치를 할 수 있게 하려는 규정입니다.
그리고 「농지법」 제34조제1항 후단에 따라 농지전용허가를 받은 사항을 변경하기 위한 허가를 받아야 하는 경우를 정한 같은 법 시행령 제32조제5항제3호에서는 “전용허가를 받은 자의 명의”를 규정하고 있는데, 이는 최초농지전용허가의 목적사업 등 허가받은 사항을 그대로 승계하면서 농지를 전용하는 자의 명의만 변경하는 것으로서, 이를 새로운 농지전용허가를 다시 받는 것으로 볼 수는 없습니다.
이러한 점을 종합적으로 고려하면, 이 사안과 같이 최초농지전용허가를 받은 후에 명의변경허가를 받은 경우 「농지법」 제39조제1항제4호에 따른 ‘농지전용 목적사업에 착수하지 않은 기간’은 최초농지전용허가를 받은 때를 기준으로 산정하는 것이 타당합니다.
이와 달리 「농지법」 제39조제1항제4호에 따른 농지전용 목적사업에 착수하지 않은 기간을 명의변경허가를 받은 때를 기준으로 산정한다고 본다면, 같은 법 시행령 제57조 각 호에서 규정한 정당한 사유에 해당하지 않더라도 최초농지전용허가를 받은 후 2년 이내의 기간마다 반복적으로 명의변경허가를 받음으로써 2년 이상 농지전용 목적사업에 착수하지 않는 것을 이유로 하는 농지전용허가의 취소 등의 조치를 면할 수 있게 되어 불합리할 뿐 아니라, 농지전용허가의 취소 등 사유로 같은 법 제39조제1항제4호를 규정한 취지가 몰각될 우려가 있습니다.
아울러 「농지법」 제39조제1항제7호에 해당하는 경우를 농지전용허가의 필요적 취소 사유로 정한 것과 달리 같은 항 제4호에 해당하는 경우는 취소 등의 조치를 명할 수 있다고 규정하여, 최초농지전용허가를 받은 후 2년 이상 농지전용 목적사업에 착수하지 아니한 경우라도 명의변경허가 등의 제반사정을 고려하여 취소 등을 하지 않을 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
※ 법령정비 권고사항
「농지법」 제39조제1항제4호의 “허가를 받거나 신고를 한 후”가 변경허가를 받거나 변경신고를 한 경우를 포함하는지 여부에 대한 해석상 혼란이 있을 수 있으므로 해당 규정을 명확하게 정비할 필요가 있습니다.
< 관계 법령>
농지법
제34조(농지의 전용허가ㆍ협의) ① 농지를 전용하려는 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관의 허가를 받아야 한다. 허가받은 농지의 면적 또는 경계 등 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다.
1. ∼ 5. (생 략)
② (생 략)
제39조(전용허가의 취소 등) ① 농림축산식품부장관, 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 제34조제1항에 따른 농지전용허가 또는 제36조에 따른 농지의 타용도 일시사용허가를 받았거나 제35조 또는 제43조에 따른 농지전용신고 또는 제36조의2에 따른 농지의 타용도 일시사용신고를 한 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 허가를 취소하거나 관계 공사의 중지, 조업의 정지, 사업규모의 축소 또는 사업계획의 변경, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 다만, 제7호에 해당하면 그 허가를 취소하여야 한다.
1. ～ 3. (생 략)
4. 허가를 받거나 신고를 한 후 농지전용 목적사업과 관련된 사업계획의 변경 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 2년 이상 대지의 조성, 시설물의 설치 등 농지전용 목적사업에 착수하지 아니하거나 농지전용 목적사업에 착수한 후 1년 이상 공사를 중단한 경우
5. ～ 7. (생 략)
② (생 략)
농지법 시행령
제32조(농지전용허가의 신청) ① ～ ④ 삭제
⑤ 법 제34조제1항 후단에서 “대통령령으로 정하는 중요사항”이란 다음 각 호와 같다.
1. 전용허가를 받은 농지의 면적 또는 경계
2. 전용허가를 받은 농지의 위치(동일 필지 안에서 위치를 변경하는 경우에 한한다)
3. 전용허가를 받은 자의 명의
4. 삭제
5. 설치하려는 시설의 용도 또는 전용목적사업(제59조제3항제1호부터 제3호까지의 규정에 해당하는 경우에 한한다)