준보전국유림을 공유림등과 교환하는 계약은 국가가 사경제주체로서 상대방과 대등한 위치에서 행하는 사법상 계약1)1) 대법원 2002. 9. 27. 선고, 2000다27411 판결례 참조
으로 사적 자치와 계약자유의 원칙 등 사법상 원리가 그대로 적용되는 것이 원칙1)1) 대법원 2012. 9. 20. 결정 2012마1097 결정례 참조
인바, 이러한 점을 고려할 때 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」(이하 “국유림법”이라 함) 에 따라 준보전국유림과 공유림등의 교환을 제한하는 경우 그 제한은 입법 목적 달성을 위한 최소한의 범위에서 행해져야 하므로1)1) 헌법재판소 2015. 12. 23. 선고 2013헌바117 결정례 참조
준보전국유림과 공유림등의 교환 제한 사유에 해당하는지 여부는 엄격하게 해석할 필요가 있습니다.
그리고 국유림법 제20조제1항에서는 준보전국유림의 매각 및 교환에 대해 규정하면서 국유림의 대부 취소 사유를 규정하고 있는 같은 법 제26조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우(제20조제1항제2호의3가목) 등을 교환 제한 사유로 규정하고 있는바, 특히 같은 법 제26조제1항제5호의 대부 취소 사유를 교환 제한 사유로 규정한 것은 대부자로 하여금 대부기간 동안 대부계약서상의 의무를 성실하게 이행하도록 유도하기 위한 목적으로 볼 수 있습니다.
그런데 이 사안과 같이 구 국유림법 시행 전에 대부계약서상의 의무 위반 사항에 대한 시정을 완료한 경우에 대해서도 준보전국유림과 공유림등의 교환을 제한하는 것은 대부자로 하여금 대부계약서상의 의무를 성실하게 이행하도록 유도하기 위한 것이라고 보기는 어렵습니다.
또한 국유림법 제20조제1항제2호의3가목이 신설되기 전에는 대부계약서상의 의무 위반이 준보전국유림과 공유림등의 교환 제한 사유가 된다는 예측도 가능하지 않았을 것이라는 점을 고려하면 구 국유림법 시행 이후에 대부계약서상의 의무 위반 사실이 없음에도 불구하고 구 국유림법 시행 전에 이미 시정이 완료된 위반 사항을 사유로 준보전국유림을 공유림등과 교환하는 것을 제한하는 것은 대부자의 예측가능성에 반하는 과도한 제한이 될 수 있습니다.
아울러 국유림법 제20조제1항제2호의3은 산림으로의 환원이 어려운 국유림을 다른 산지와 교환할 수 있도록 함으로써 국유림 관리를 위한 행정력 낭비를 막기 위하여 신설된 것인데,1)1) 구 국유림법 일부개정법률안 심사보고서 참조
준보전국유림과 공유림등의 교환 필요성이 있음에도 구 국유림법 시행 전에 위반 사항이 있었다는 이유로 이미 해당 법률 시행 전에 위반 사항에 대한 시정을 완료한 경우에 대해서까지 준보전국유림과 공유림등의 교환을 제한하는 것은 해당 규정의 입법 취지에 비추어 볼 때 타당하지 않다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
<관계 법령>
「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」
제20조(준보전국유림의 매각 및 교환) ① 산림청장은 준보전국유림이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이를 매각 또는 교환할 수 있다. 다만, 제2호의2 및 제2호의3 본문의 경우에는 교환만 할 수 있다.
1.「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 의한 공익사업 그 밖에 다른 법률의 규정에 의한 사업에 사용하게 되어 매각 또는 교환이 필요한 경우
2. 지방자치단체가 공용 또는 공공용사업에 사용하기 위하여 매각 또는 교환을 요청한 경우
2의2. 제16조제4항제10호 또는 제11호에 해당하여 준보전국유림으로 재구분된 경우
2의3. 제21조제1항에 따라 5만제곱미터 이내의 면적으로 대부를 받은 자가 5년 이상 사용하고 있는 국유림을 공유림등과 교환하려는 경우. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우에는 공유림등과 교환할 수 없다.
가. 제26조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우
나. 그 밖에 다른 법률에서 매각 등을 금지하거나 제한하는 등 국유림의 효율적인 경영 및 관리에 지장이 있다고 인정되는 경우로서 농림축산식품부령으로 정하는 경우
3. 그 밖에 국유림의 확대 및 집단화 등 국유림의 효율적 경영관리를 위하여 매각 또는 교환이 필요하다고 인정되는 경우
②ㆍ③ (생 략)
제26조(대부등의 취소) ① 산림청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대부등을 취소하고 대부등을 받은 국유림의 전부 또는 일부를 반환하게 할 수 있다. 다만, 제1호의 경우에는 취소하여야 한다.
1. 거짓이나 부정한 방법으로 대부등을 받은 때
2. 납부기한 내에 대부료등을 납부하지 아니하거나 제23조제2항 후단의 규정에 의한 보증금 예치나 이행보증조치를 하지 아니한 때
3. 대통령령으로 정하는 바에 따라 대부등의 목적사업이 진척되지 아니하거나 사업목적의 달성이 불가능하다고 인정되는 때
4. 제22조제1항ㆍ제24조제1항ㆍ제25조제1항의 규정을 위반한 때
5. 대부계약서상의 의무 또는 사용허가조건을 위반한 때
6. 착오로 인하여 대부등을 한 때
7. 국가 또는 지방자치단체의 사업이나 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 의한 공익사업을 위하여 필요하다고 인정되는 때
② ∼ ⑤ (생 략)
「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 시행령」
제15조의2(교환대상 공유림등의 요건) 법 제20조제1항에 따라 준보전국유림과 교환할 수 있는 공유림등은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 요건을 갖추어야 한다.
1. 제12조제1항 각 호에 해당하는 공유림등일 것
2. 「산림보호법」 또는 「산림문화ㆍ휴양에 관한 법률」 등 다른 법률의 규정에 따라 산림청장이 해당 공유림등을 매수할 필요가 있을 것
3. 희귀식물 등 산림생태 보전을 위하여 필요할 것
4. 집단화된 국유림과 연접할 것
5. 그 밖에 국유림의 확대 및 경영ㆍ관리에 필요하다고 산림청장이 인정하는 경우일 것