먼저 「공유재산 및 물품 관리법」(이하 “공유재산법”이라 함) 제31조제1항 각 호 외의 부분에서는 일반재산의 대부는 같은 항 각 호의 구분에 따른 기간을 초과할 수 없되(본문), 지역경제의 활성화를 위해 대통령령으로 정하는 경우에는 그렇지 않다고 규정하면서, 같은 항 제4호에서는 토지와 그 정착물의 대부기간을 5년으로 규정하고 있고, 「공유재산 및 물품 관리법 시행령」(이하 “공유재산법 시행령”이라 함) 제30조제1항제4호에서는 공유재산법 제31조제1항 각 호 외의 부분 단서의 위임에 따라 지역경제의 활성화를 목적으로 「정부출연연구기관 등의 설립ㆍ운영 및 육성에 관한 법률」에 따른 정부출연연구기관, 「과학기술분야 정부출연연구기관 등의 설립ㆍ운영 및 육성에 관한 법률」에 따른 과학기술분야 정부출연연구기관, 「특정연구기관 육성법」 제2조에 따른 특정연구기관(이하 “정부출연연구기관등”이라 함)을 유치하기 위하여 일반재산을 대부하는 경우에는 토지와 그 정착물에 대하여 20년까지 대부할 수 있다고 규정하고 있습니다.
그리고 공유재산법 제31조제2항 전단에서는 지방자치단체의 장은 같은 법 제29조제1항 단서에 따라 수의계약의 방법으로 대부한 경우에는 대부기간이 끝나기 전에 대부계약을 갱신할 수 있다고 규정하고 있고, 공유재산법 시행령 제29조제1항제23호에서는 일반재산을 수의계약으로 대부할 수 있는 사유로 “정부출연연구기관등 또는 「산업기술혁신 촉진법」 제42조제1항에 따른 전문생산기술연구소를 유치하기 위하여 대부하는 경우”를 규정하고 있습니다.
한편 공유재산법 제13조에서는 해당 지방자치단체의 장 외의 자는 공유재산에 건물, 도랑ㆍ교량 등의 구조물과 그 밖의 영구시설물을 축조하지 못하나(본문), 그 공유재산의 사용 및 이용에 지장이 없는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우에는 그렇지 않다(단서)고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 공유재산법 시행령 제9조제1항제5호에서는 같은 영 제29조제1항제23호에 따라 재산을 대부받은 자가 해당 대부기간이 끝났을 때 그 대부받은 재산을 매입하는 조건으로 축조하는 경우에는 일반재산에 영구시설물을 축조할 수 있다고 규정하고 있는바,
이 사안은 정부출연연구기관등이 지방자치단체의 일반재산에 영구시설물 축조를 위한 대부계약을 체결하면서 공유재산법 시행령 제9조제1항제5호에 따라 해당 대부기간이 끝났을 때 그 대부받은 재산을 매입할 것을 조건으로 하는 경우 지방자치단체의 장은 공유재산법 제31조제2항에 따라 해당 대부기간이 끝나기 전에 대부계약을 갱신할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저 법령에서 일정한 원칙에 관한 규정을 둔 후 이러한 원칙에 대한 예외규정을 두는 경우 이러한 예외규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 안 되고 보다 엄격하게 해석할 필요가 있다고 할 것인바(법제처 2012. 11. 3. 회신 12-0596 해석례 참조), 공유재산법 제13조에 따르면 해당 지방자치단체의 장 외의 자는 공유재산에 건물 등 영구시설물을 축조할 수 없는 것이 원칙이고, 공유재산의 사용 및 이용에 지장이 없는 경우에 한해 대통령령으로 정하는 경우에만 영구시설물을 축조할 수 있으므로 공유재산법 시행령 제9조제1항 각 호에 따른 공유재산에 영구시설물 축조할 수 있는 경우는 엄격하게 해석해야 할 것입니다.
그렇다면 공유재산법 시행령 제9조제1항제5호는 대부기간이 끝났을 때 그 대부받은 재산을 매입하는 조건으로 일반재산에 영구시설물을 축조한 경우 최초 대부기간이 끝나면 그 일반재산의 소유권을 지방자치단체의 장 외의 자에게 이전할 것을 전제한 것이므로 정부출연연구기관등은 최초 대부기간이 끝나면 그 일반재산을 매입해야 할 뿐 그 대부계약을 갱신할 수는 없다고 보는 것이 공유재산에 영구시설물을 축조하는 것을 원칙적으로 금지하되 예외적으로 허용하고 있는 공유재산법 제13조에 부합하는 해석이라고 할 것입니다.
또한 정부출연연구기관등은 공유재산에 원칙적으로 축조할 수 없는 영구시설물을 축조할 수 있고(공유재산법 시행령 제9조제1항제5호), 일반입찰이 아닌 수의계약의 방법으로 일반재산에 대해 대부계약을 체결할 수 있으며(공유재산법 제29조제1항 단서 및 같은 법 시행령 제29조제1항제23호), 일반적인 대부기간보다 장기간인 20년까지 대부가 허용되고(공유재산법 제31조제1항 단서 및 같은 법 시행령 제30조제4호), 일반재산 대부의 경우 지방의회가 동의하면 대부료를 면제받을 수 있는데(공유재산법 제34조제1항제2호 및 같은 법 시행령 제35조제1항제4호), 이에 더하여 정부출연연구기관등이 영구시설물을 축조한 후 해당 대부기간이 끝났을 때 그 대부받은 일반재산을 매입할 것을 조건으로 한 대부계약을 갱신할 수 있다고 한다면 무상으로 일반재산을 사용할 수 있게 되는 경우 그 대부기간이 지나치게 연장되는 경우가 발생할 수 있어 공유재산을 적정하게 운용ㆍ관리하려는 공유재산법의 목적에 반하는 결과를 초래하게 될 것입니다.
따라서 정부출연연구기관등이 지방자치단체의 일반재산에 영구시설물 축조를 위한 대부계약을 체결하면서 공유재산법 시행령 제9조제1항제5호에 따라 해당 대부기간이 끝났을 때 그 대부받은 재산을 매입할 것을 조건으로 하는 경우 지방자치단체의 장은 공유재산법 제31조제2항에 따라 해당 대부기간이 끝나기 전에 대부계약을 갱신할 수는 없다고 할 것입니다.