가. 질의 가 및 질의 나의 공통 사항
「재난 및 안전관리 기본법」 제31조제1항에서는 행정안전부장관 또는 재난관리책임기관(행정기관만을 말하며, 이하 같음)의 장은 같은 법 제30조에 따른 긴급안전점검 결과 재난 발생의 위험이 높다고 인정되는 시설 또는 지역에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 소유자ㆍ관리자 또는 점유자에게 보수(補修) 또는 보강 등 정비(제2호)나 재난을 발생시킬 위험요인의 제거(제3호) 등의 안전조치를 할 것을 명할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항 전단에서는 행정안전부장관 또는 재난관리책임기관의 장(이하 “행정안전부장관등”이라 함)은 같은 조 제1항제2호 또는 제3호에 따른 안전조치명령을 받아 이를 이행해야 하는 자가 그 명령을 이행하지 않거나 이행할 수 없는 상태에 있고, 재난예방을 위하여 긴급하다고 판단하면 그 명령을 받아 이를 이행해야 할 자를 갈음하여 필요한 안전조치를 할 수 있다고 규정하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여
이 사안은 행정안전부장관등은 공동주택단지 내 시설이 「재난 및 안전관리 기본법」 제31조제1항에 따른 재난 발생의 위험이 높다고 인정되는 시설에 해당된다고 판단하는 경우, 그 시설의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자에게 안전조치를 할 것을 명하거나 같은 조 제4항에 따라 필요한 안전조치를 할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「재난 및 안전관리 기본법」 제31조제1항에서는 안전조치명령의 대상이 되는 시설 등을 같은 법 제30조에 따른 긴급안전점검 결과 재난 발생의 위험이 높다고 인정되는 시설 및 지역으로 규정하고 있는데, 같은 법 제30조제1항 전단에서는 긴급안전점검의 대상을 대통령령으로 정하는 시설 및 지역으로, 긴급안전점검의 사유를 재난이 발생할 우려가 있는 등 대통령령으로 정하는 긴급한 사유로 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제38조제1항에서는 긴급안전점검의 대상이 되는 시설 및 지역을 특정관리대상지역과 그 밖에 행정안전부장관, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 함), 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 긴급안전점검이 필요하다고 인정하는 시설 및 지역으로 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 긴급안전점검이 필요한 긴급한 사유를 규정하고 있습니다.
이에 따라 행정안전부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 긴급안전점검이 필요하다고 인정하는 시설에 해당하여 그 긴급안전점검 결과 재난 발생의 위험이 높다고 인정되는 시설에 해당하면, 해당 시설은 「재난 및 안전관리 기본법」 제31조제1항에 따른 안전조치명령의 대상이 되는 시설이라고 할 것이며, 반드시 해당 시설이 특정관리대상지역에 있어야 하거나, 「시설물의 안전 및 유지관리에 관한 특별법」 제7조의 시설물에 해당해야 하는 등 안전조치명령의 대상에 별도의 제한이 있는 것은 아니라고 할 것입니다.
또한, 피해가 발생한 시설이 사유재산에 속하는 것이라 하더라도 그 피해의 규모나 범위가 한 지방의 평온을 해하고 피해자의 자력으로 회복할 수 없을 정도라면 「재난 및 안전관리 기본법」에 따른 재난으로 볼 수 있다고 할 것이므로(법제처 2007. 2. 26. 회신 07-0007 해석례 참조), 행정안전부장관등이 재난 발생의 위험이 높다고 인정하는 경우에도 불구하고 공동주택단지 내 시설이라고 하여 「재난 및 안전관리 기본법」 제31조제1항에 따른 안전조치명령을 할 수 없는 것은 아니라고 할 것입니다.
더욱이, 「재난 및 안전관리 기본법」은 각종 재난으로부터 국토를 보존하고 국민의 생명ㆍ신체 및 재산을 보호하기 위하여 국가와 지방자치단체의 재난 및 안전관리체제를 확립하고 재난 및 안전관리에 필요한 사항을 규정하는 것을 목적으로 하고(제1조 참조), 재난을 예방하고 재난이 발생한 경우 그 피해를 최소화하는 것이 국가와 지방자치단체의 기본적 의무임을 확인하고 모든 국민과 국가ㆍ지방자치단체가 국민의 생명 및 신체의 안전과 재산보호에 관련된 행위를 할 때에는 안전을 우선적으로 고려함으로써 국민이 재난으로부터 안전한 사회에서 생활할 수 있도록 하는 것을 기본이념으로 하는 점(제2조 참조)에 비추어 보면, 해당 시설이 사유재산에 속한다는 점은 「재난 및 안전관리 기본법」 제31조제1항에 따른 안전조치명령의 대상 여부를 판단하는 데에 영향을 줄 수 없다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 행정안전부장관등은 공동주택단지 내 시설이 「재난 및 안전관리 기본법」 제31조제1항에 따라 재난 발생의 위험이 높다고 인정되는 시설에 해당된다고 판단하는 경우, 그 시설의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자에게 안전조치를 할 것을 명하거나 같은 조 제4항에 따라 필요한 안전조치를 할 수 있다고 할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여
이 사안은 행정안전부장관등은 재난 발생의 위험이 높다고 인정되는 시설 또는 지역의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자가 외국인인 경우에도 「재난 및 안전관리 기본법」 제31조제1항에 따라 안전조치를 명할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 일반적으로 행정법규는 법령에서 외국인 또는 외국인 단체에 대한 특칙을 두거나 상호주의의 유보 하에서 달리 적용하는 경우 등을 제외하고는 외국인 또는 외국인 단체에 대하여도 적용된다 할 것입니다(법제처 2005. 9. 15. 회신 05-0025 해석례 참조).
그런데, 「재난 및 안전관리 기본법」 제31조에서는 안전조치명령의 대상을 내국인에 한정하고 있지 않을 뿐만 아니라, 같은 법 제3조제4호에서 “안전관리”란 “사람”의 생명ㆍ신체 및 재산의 안전을 확보하기 위하여 하는 모든 활동을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제40조 및 제42조 등에서도 대피명령 및 강제대피조치의 대상을 “사람”으로 규정하고 있는바, 외국인을 재난 및 안전관리 기본법령의 적용 대상에서 제외할 것은 아니라고 할 것입니다.
더욱이, 「재난 및 안전관리 기본법」 제31조에서 행정안전부장관등으로 하여금 안전조치를 명할 수 있도록 규정한 취지는 재난예방대책을 강화하려는 것이라고 할 것인데(1997. 8. 30. 법률 제5404호로 전부개정되어 1998. 3. 1. 시행된 재난관리법 전부개정법률 개정이유서 참조), 앞서 검토한 바와 같이 재난은 특정한 개인에 대한 피해로 한정되는 것이 아니라 그 규모나 범위가 한 지방의 평온을 해하고 피해자의 자력으로 회복할 수 없을 정도의 피해를 줄 수 있는 것으로서, 재난예방대책을 위하여 필요한 경우임에도 재난 발생의 위험이 높다고 인정되는 시설 또는 지역의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자가 외국인이라고 하여 안전조치명령의 대상에서 제외한다면, 재난 발생을 사전에 방지하기 위한 조치를 해야 하는 행정안전부장관등의 책무를 저해하고, 재난을 방치하는 결과를 초래하여 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서, 행정안전부장관등은 재난 발생의 위험이 높다고 인정되는 시설 또는 지역의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자가 외국인인 경우에도 「재난 및 안전관리 기본법」 제31조제1항에 따라 안전조치를 할 것을 명할 수 있다고 할 것입니다.