가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항
철도산업의 경쟁력을 강화하고 공공성을 확보하기 위하여 철도시설부문은 국가의 투자책임하에 한국철도시설공단에서 건설ㆍ관리하도록 하는 내용으로 「철도산업발전기본법」이 2003년 7월 29일 법률 제6955호로 제정되어 2003년 10월 31일 시행됨에 따라, 철도시설은 국가 소유를 원칙으로 관리하고 있고, 철도와 관련된 개발사업은 2004년 12월 31일 법률 제7459호로 제정되어 2005년 7월 1일 시행된 「철도건설법」에 따라 수행되고 있는바, 「철도건설법」 제2조제6호에서는 철도의 선로(선로에 딸리는 시설을 포함함), 역시설(물류시설, 환승 시설 및 역사와 같은 건물에 있는 판매시설ㆍ업무시설ㆍ근린생활시설ㆍ숙박시설ㆍ문화 및 집회시설 등을 포함함) 및 철도운영을 위한 건축물ㆍ건축설비와 그 부지를 모두 포괄하여 “철도시설”로 규정하고 있고, 같은 조 제7호에서는 같은 조 제6호 각 목의 시설 건설사업을 철도건설사업으로 규정하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여
「철도건설법」 제17조제1항 본문에서는 철도건설사업으로 조성 또는 설치된 토지 및 시설은 준공과 동시에 국가에 귀속된다고 규정하고 있고, 같은 항 단서에서는 대통령령으로 정하는 토지 및 시설의 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제18조제1항제1호에서는 “철도의 운영에 직접 사용되지 아니하는 토지 및 시설”을 법 제17조제1항 단서에 따른 대통령령으로 정하는 토지 및 시설로 규정하고 있습니다.
이 사안은 「철도건설법」 제17조제1항 단서 및 같은 법 시행령 제18조제1항제1호에 따라, 준공과 동시에 국가에 귀속되는 대상에서 제외되는 “철도의 운영에 직접 사용되지 아니하는 토지 및 시설”에 「철도건설법」 제2조제6호가목에 따른 철도시설 중 “역사와 같은 건물에 있는 판매시설”이 포함되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「철도건설법」 제17조제1항 단서에 따라 준공과 동시에 국가에 귀속되지 아니하는 토지 및 시설의 하나로 같은 법 시행령 제18조제1항제1호에서 규정하고 있는 철도의 운영에 직접 사용되지 아니하는 토지 및 시설의 범위와 관련하여 “철도의 운영”이 무엇을 의미하는지 그 정의나 적용범위에 대해서는 철도건설법령에서 정하는 바가 없습니다.
그러나, 「철도건설법」 제2조 단서에서는 같은 법에 특별한 규정이 있는 것을 제외하고는 「철도산업발전기본법」에서 정하는 바에 따른다고 규정하고 있고, 「철도산업발전기본법」 제3조제3호다목에서 “철도운영”의 하나로 “철도시설ㆍ철도차량 및 철도부지 등을 활용한 부대사업개발 및 서비스”를 규정하고 있으며, 「철도건설법」 제2조제6호에서는 철도시설의 범위에 선로, 물류시설, 환승시설뿐만이 아니라 판매시설ㆍ업무시설ㆍ근린생활시설ㆍ숙박시설 등도 포함되는 것으로 규정하고 있는바, 철도운영은 선로, 역 등의 철도시설을 이용하거나 철도차량이나 철도부지를 이용하여 여객이나 화물을 운송하는 서비스뿐만 아니라 판매시설 등과 같은 철도시설을 활용한 부대사업개발 및 서비스도 포함하는 활동이라고 할 것이므로, 역 시설(역사와 같은 건물에 있는 판매시설)을 활용한 서비스는 철도의 운영에 해당한다고 할 것이고, 따라서 역사와 같은 건물에 있는 판매시설은 철도의 운영에 직접 사용되는 시설에 해당한다고 보아야 할 것입니다.
따라서, 「철도건설법」 제17조제1항 단서 및 같은 법 시행령 제18조제1항제1호에 따라, 준공과 동시에 국가에 귀속되는 대상에서 제외되는 “철도의 운영에 직접 사용되지 아니하는 토지 및 시설”에 「철도건설법」 제2조제6호가목에 따른 철도시설 중 “역사와 같은 건물에 있는 판매시설”이 포함된다고 할 수 없습니다.
다. 질의 나에 대하여
「철도건설법」 제8조제1항 본문에서는 철도건설사업은 국가, 지방자치단체 또는 「한국철도시설공단법」에 따라 설립된 한국철도시설공단이 시행하도록 규정하고, 같은 항 단서에서는 「사회기반시설에 대한 민간투자법」(이하 “민간투자법”이라 함)에 따라 철도를 건설하는 경우에는 그 법에서 정하는 자가 시행한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 국토교통부장관은 철도건설사업을 효율적으로 시행하기 위하여 필요하다고 인정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사업의 전부 또는 일부를 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관으로 하여금 시행하도록 규정하고 있고, 같은 법 제17조제1항 본문에서는 철도건설사업으로 조성 또는 설치된 토지 및 시설을 준공과 동시에 국가에 귀속되도록 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 국가에 귀속된 고속철도시설의 사업시행자에게는 그가 투자한 총사업비의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 시설을 무상으로 사용ㆍ수익하게 할 수 있도록 규정하고 있습니다.
이 사안은 사인이 모든 비용을 부담하여 철도시설로 “역사와 같은 건물에 있는 판매시설”을 건설한 경우 국토교통부장관은 그 사인으로 하여금 「철도건설법」 제17조제2항에 따라 그 판매시설을 무상으로 사용·수익하게 할 수 있는지에 관한 것입니다.
먼저, 「철도건설법」 제17조제1항에서는 철도건설사업으로 조성 또는 설치된 토지 및 시설은 준공과 동시에 국가에 귀속되도록 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 국가에 귀속된 고속철도시설의 사업시행자에게는 그가 투자한 총사업비의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 시설을 무상으로 사용ㆍ수익할 수 있도록 규정하여, 「철도건설법」 제17조제2항에 따라 철도시설을 무상으로 사용ㆍ수익할 수 있는 주체를 같은 법 제8조제1항ㆍ제2항에 따른 “철도건설사업 시행자”로 한정하고 있다고 할 것입니다.
다음으로, 법의 해석에 있어서는 법률에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참고), 「철도건설법」 제8조제1항ㆍ제2항에서는 “철도건설사업 시행자”가 될 수 있는 자를 국가, 지방자치단체, 「한국철도시설공단법」에 따라 설립된 한국철도시설공단(제1항 본문), 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관(제2항), 민간투자법에 따른 시행자(이하 “민간시행자”라 함)(제1항 단서)로 한정하고 있으므로, 민간시행자가 아닌 사인은 철도건설사업 시행자로 규정하고 있지 않음이 문언상 명백합니다.
따라서 이러한 규정을 종합하면, 사인이 모든 비용을 부담하여 철도시설 중 역사와 같은 건물에 있는 판매시설을 건설한 경우라도, 민간투자법에 따라 철도를 건설하는 경우가 아니라면 국토교통부장관은 그 사인으로 하여금 「철도건설법」 제17조제2항에 따라 그 판매시설을 무상으로 사용ㆍ수익하게 할 수 없다고 할 것입니다.