가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항
「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함) 제43조에서는 토지소유자 및 관계인과 그 밖에 토지소유자나 관계인에 포함되지 않은 자로서 수용하거나 사용할 토지나 그 토지에 있는 물건에 관한 권리를 가진 자(이하 “토지소유자등”이라 함)는 수용 또는 사용의 개시일까지 그 토지나 물건을 사업시행자에게 인도하거나 이전해야 한다고 규정하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여
한편, 토지보상법 제89조제1항 전단에서는 같은 법 또는 같은 법에 따른 처분으로 인한 의무를 이행해야 할 자가 그 정해진 기간 이내에 의무를 이행하지 않는 경우 등에는 사업시행자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 함)나 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 「행정대집행법」에서 정하는 바에 따라 대집행을 신청할 수 있다고 규정하고 있고, 토지보상법 제95조의2에서는 같은 법 제43조를 위반하여 토지 또는 물건을 인도하거나 이전하지 않은 자(제2호) 등은 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 토지소유자등이 토지보상법 제43조에 따른 수용 또는 사용의 개시일까지 토지나 물건을 사업시행자에게 인도하거나 이전하지 않아 같은 법 제89조에 따라 대집행이 실행된 경우에도 같은 법 제95조의2제2호에 따른 벌칙 규정을 적용할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「행정대집행법」 제2조에 따르면 “대집행”이란 법률에 따라 직접 명령되었거나 또는 법률에 의한 행정청의 명령에 따른 행위로서 타인이 대신하여 행할 수 있는 행위를 의무자가 이행하지 않는 경우 등 대체적 작위의무의 불이행이 있는 경우에 해당 행정청이 불이행된 의무를 스스로 행하거나 제3자로 하여금 이를 이행하게 하고 그 비용을 의무자로부터 징수하는 것으로서, 행정상 필요한 상태를 행정청이 직접 실현하는 의무이행 확보수단의 한 종류라고 할 것입니다.
그리고, 행정법령에서 특정한 의무를 규정하면서 해당 의무를 이행하지 않거나 위반한 경우에 벌칙 규정을 함께 두는 경우가 있는데, 이러한 벌칙은 의무를 이행하지 않거나 위반한 것에 대한 “제재”로서, 대집행과는 법적 성질을 달리하는 행정형벌이라고 할 것입니다.
그렇다면, 이 사안과 같이 토지보상법 제43조에 따라 수용 또는 사용의 개시일까지 토지나 물건을 사업시행자에게 인도하거나 이전하지 않았고, 그 인도 및 이전 의무가 대체적 작위의무에 해당하여 대집행이 가능한 경우, 같은 법 제89조에 따라 사업시행자는 시·도지사나 시장·군수 또는 구청장에게 대집행을 신청할 수 있고, 시·도지사나 시장·군수 또는 구청장은 정당한 사유가 없는 한 사업시행자의 신청에 따라 대집행을 실시해야 하며, 이와 더불어 토지보상법령에서 대집행의 대상이 되는 법 위반행위에 대해서는 벌칙 규정을 적용하지 않는다는 별도의 규정을 두지 않는 한, 토지보상법 제43조에 따른 인도 및 이전 의무를 이행하지 않은 과거의 위반 행위에 대한 제재로서 같은 법 제95조의2제2호에 따른 벌칙도 함께 적용할 수 있다고 할 것입니다.
따라서, 토지소유자등이 토지보상법 제43조에 따른 수용 또는 사용의 개시일까지 토지나 물건을 사업시행자에게 인도하거나 이전하지 않아 대집행이 실행된 경우에도 같은 법 제95조의2제2호에 따른 벌칙 규정을 적용할 수 있다고 할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여
한편, 토지보상법 제83조제1항 및 제2항에서는 같은 법 제34조에 따른 재결에 이의가 있는 자는 중앙토지수용위원회에 이의를 신청할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제85조제1항 전단에서는 사업시행자, 토지소유자 또는 관계인은 같은 법 제34조에 따른 재결에 불복할 때에는 재결서를 받은 날부터 60일 이내에, 이의신청을 거쳤을 때에는 이의신청에 대한 재결서를 받은 날부터 30일 이내에 각각 행정소송을 제기할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제88조에서는 같은 법 제83조에 따른 이의의 신청이나 같은 법 제85조에 따른 행정소송의 제기는 사업의 진행 및 토지의 수용 또는 사용을 정지시키지 않는다고 규정하고 있는바,
이 사안은 토지보상법 제34조에 따른 토지수용위원회의 재결에 이의가 있거나 해당 재결에 불복하여 토지소유자 또는 관계인이 같은 법 제83조제1항에 따라 이의 신청을 하거나 같은 법 제85조제1항에 따라 행정소송을 제기한 경우, 해당 재결이 취소되기 전 별도로 재결의 효력이 정지되지 않은 채 같은 법 제43조에 따른 수용 또는 사용의 개시일이 도래하면 토지소유자 또는 관계인은 토지 또는 물건을 사업시행자에게 인도하거나 이전해야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없고, 어떠한 법률의 규정에서 사용된 용어에 관하여 그 법률 및 규정의 입법 취지와 목적을 중시하여 문언의 통상적 의미와 다르게 해석하려 하더라도 해당 법률 내의 다른 규정들 및 다른 법률과의 체계적 관련성 또는 전체 법체계와의 조화를 무시할 수 없으므로, 거기에는 일정한 한계가 있을 수밖에 없다고 할 것입니다(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조).
그런데, 토지보상법 제88조에서는 같은 법 제83조에 따른 이의의 신청이나 같은 법 제85조에 따른 행정소송의 제기는 사업의 진행 및 토지의 수용 또는 사용을 정지시키지 않는다고 규정하여 같은 법 제34조에 따른 토지수용위원회의 재결에 대한 이의 신청이나 행정소송 제기 시 집행정지의 효력이 없음을 명확히 하고 있는바, 해당 규정에 따르면 토지수용위원회의 재결에 대한 이의 신청이나 행정소송 제기가 있더라도 그것만으로는 수용 또는 사용 절차가 중단되지 않으므로 재결이 취소되기 전 별도로 재결의 효력이 정지되지 않은 채 수용 또는 사용의 개시일이 도래하면 토지소유자 또는 관계인은 같은 법 제43조에 따라 토지 또는 물건을 사업시행자에게 인도하거나 이전해야 할 것입니다.
아울러, 「행정심판법」 제30조제1항 및 「행정소송법」 제23조제1항에서도 심판청구 및 취소소송의 제기는 처분의 효력이나 그 집행 또는 절차의 속행에 영향을 주지 않는다고 규정하여 집행부정지의 원칙을 채택하면서, 그 집행 또는 절차의 속행으로 인하여 생길 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위해 긴급한 필요가 있다고 인정되는 경우에만 예외적으로 집행정지를 결정할 수 있다고 규정하고 있는데, 이는 과도한 심판청구 및 소송의 제기를 방지하고 행정의 신속성과 효율성을 추구하기 위한 규정이라고 할 것인바, 토지보상법 제88조도 공익사업에 따른 사유재산의 수용 또는 사용 시 공익사업의 원활한 수행을 위한 처분효력의 부정지 원칙을 규정한 것으로서, 「행정심판법」 및 「행정소송법」에 따른 집행부정지의 원칙을 확인하는 의미가 있다는 점도 이 사안을 해석할 때에 고려해야 할 것입니다.
따라서, 토지보상법 제34조에 따른 토지수용위원회의 재결에 이의가 있거나 해당 재결에 불복하여 토지소유자 또는 관계인이 같은 법 제83조제1항에 따라 이의 신청을 하거나 같은 법 제85조제1항에 따라 행정소송을 제기한 경우, 해당 재결이 취소되기 전 별도로 재결의 효력이 정지되지 않은 채 같은 법 제43조에 따른 수용 또는 사용의 개시일이 도래하면 토지소유자 또는 관계인은 토지 또는 물건을 사업시행자에게 인도하거나 이전해야 할 것입니다.