「문화예술진흥법」 제5조에서는 국가와 지방자치단체는 문화예술 활동을 진흥시키고 국민의 문화 향수 기회를 확대하기 위하여 문화시설을 설치하고 그 문화시설이 이용되도록 시책을 강구하여야 하며(제1항), 대통령령으로 정하는 대형 건축물에는 문화시설을 설치하도록 권장하여야 한다고 규정하고 있고(제2항), 같은 법 제9조제1항에서는 대통령령으로 정하는 종류 또는 규모 이상의 건축물을 건축하려는 자(이하 “건축주”라 함)는 건축 비용의 일정 비율에 해당하는 금액을 회화ㆍ조각ㆍ공예 등 미술작품의 설치에 사용하여야 한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제12조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 미술작품을 설치하는 데에 건축비용의 일정 비율에 해당하는 금액을 사용하여야 할 건축물은 「건축법 시행령」 별표 1에 따른 용도별 건축물 중 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당되는 건축물로서 연면적(「건축법 시행령」 제119조제1항제4호에 따른 연면적을 말하며, 주차장ㆍ기계실ㆍ전기실ㆍ변전실ㆍ발전실 및 공조실의 면적은 제외함)이 1만 제곱미터(증축하는 경우에는 증축되는 부분의 연면적이 1만 제곱미터) 이상인 것으로 한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 건축물 대장에 따른 용도가 「문화예술진흥법 시행령」 제12조제1항 각 호에 해당하나 같은 항 각 호 외의 용도에 사용되는 시설도 혼재되어 있는 건축물의 경우, 같은 영 제12조제1항에 따라 미술작품 설치 대상 건축물의 연면적을 산정할 때, 해당 건축물 중 같은 영 제12조제1항 각 호 외의 용도로 사용되는 면적은 제외하고 산정하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 건축물 미술작품 설치 제도는 일정 기준 이상의 “대형 건축물”을 건축하는 건축주에게 건축 비용의 일정 비율에 해당하는 금액을 미술작품 설치에 사용하도록 의무를 부과하는 것으로서(의안번호 제140928호 문화예술진흥법개정법률안 주요내용 참조), 「문화예술진흥법」 제9조제1항 및 같은 법 시행령 제12조제1항에서는 미술작품 설치 의무의 대상인 “대형건축물”을 “「건축법 시행령」 별표 1에 따른 용도별 건축물 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 건축물로서 연면적이 1만 제곱미터 이상인 것”이라고 규정하여 건축물의 면적 등 물리적인 규모 외에도 “용도”라는 기준을 두어 특정 용도에 해당하는 동시에 일정 규모 이상의 건축물일 것을 요건으로 규정하면서, 해당 건축물의 연면적은 건축법령상 각 층 바닥면적의 합계를 의미하는 연면적을 말한다고 규정하고 있을 뿐, 건축물 내에 여러 용도의 시설이 혼재되어 있는 건축물의 경우에는 어떠한 방법에 따라 연면적을 산정할 지 명확하게 규정하고 있지 않으므로 동 규정의 내용과 입법 연혁, 입법 취지 등을 종합적으로 고려하여 해석해야 할 것입니다.
그런데, 1972년 9월 29일 대통령령 제6357호로 제정ㆍ시행된 구 「문화예술진흥법 시행령」 제11조에서는 미술장식 권장 대상인 건축물의 종류를 “사무소ㆍ학교ㆍ병원ㆍ공연장ㆍ집회장ㆍ체육관ㆍ호텔ㆍ백화점”으로 규정하여 특정한 용도로 사용되는 건축물로 규정하였다가, 1995년 7월 13일 대통령령 제14727호로 전부개정ㆍ시행된 구 「문화예술진흥법 시행령」 제24조제1항에서 “다음 각 호의 용도로 사용되는 건축물” 중 연면적이 1만 제곱미터 이상인 건축물이라고 규정하여 각 호의 특정 용도로 사용되는 건축물 중에서도 1만 제곱미터 이상인 대형 건축물로 규정한 이래 현행의 규정에 이르게 되었는바, 해당 규정은 모든 건축물을 기준으로 하는 것이 아니라 특정 용도의 건축물이면서 일정 규모 이상인 경우에 한하여 미술작품 설치 의무를 부과한 규정입니다. 따라서, 하나의 건축물 내에 여러 용도의 시설이 혼재되어 있는 건축물의 경우에도 해당 용도별로 면적을 산정하는 것이 가능하다면, 해당 건축물 내에서 「문화예술진흥법 시행령」 제12조제1항 각 호에 열거된 용도로 사용되는 시설의 바닥 면적만 포함하고, 같은 항 각 호 외의 용도로 사용되는 시설의 바닥 면적은 제외하여 연면적을 산정하여야 할 것입니다.
또한, 건축법령에서는 하나의 건축물 내부를 여러 개의 부분으로 구분하여 독립한 용도로 사용할 수 있도록 허용하고 있고, 건축물 대장에 따른 건축물의 용도란 하나의 건축물에서 가장 넓은 바닥면적을 차지하는 용도를 건축물대장에 기재한 것에 불과하며(2003. 3. 18. 「건설교통부 건축물대장 작성 세부기준」 및 2004. 3. 15. 「건설교통부 건축물대장 정리 및 정비 요령」 참조), 「문화예술진흥법 시행령」 제12조제1항에 따라 미술작품 설치 대상 건축물의 연면적을 산정하면서 같은 항 각 호에 열거된 용도 외로 사용되는 면적까지 포함하여 산정한다면, 전체 건축물 중 일부 면적만 「문화예술진흥법 시행령」 제12조제1항 각 호에 열거된 용도로 사용되더라도 그 밖의 용도로 사용되는 시설의 면적을 합산함으로써 해당 건축물의 연면적이 1만 제곱미터 이상인 경우에 해당하게 되어 미술작품을 설치해야 하는 사례가 발생할 수 있는바, 이는 「문화예술진흥법 시행령」 제12조제1항에서 모든 건축물을 대상으로 하지 않고 건축물의 용도에 따라 미술작품 설치 대상 건축물을 제한하고자 하는 해당 규정의 입법 취지와도 맞지 않습니다.
더욱이, 건축주에게 미술작품 설치 의무를 부과하는 것은 국가나 지방자치단체가 특정한 행정목적을 실현하기 위해 국민에게 의무를 부과하는 것으로 「행정규제기본법」 제2조제1호에 따른 “행정규제”에 해당하고, 같은 법 제5조제3항에 따라 규제의 대상과 수단은 규제의 목적 실현에 필요한 최소한의 범위에서 가장 효과적인 방법으로 객관성ㆍ투명성 및 공정성이 확보되도록 설정되어야 할 것인데, 「문화예술진흥법 시행령」 제12조제1항에서는 공동주택 중에서는 기숙사와 「공공주택 특별법」에 따른 공공건설임대주택(제1호)을, 제1종 근린생활시설 중에서는 「건축법 시행령」 별표 1 제3호바목, 사목 및 도시가스배관시설을 제외한 아목의 시설(제2호)을, 운수시설에서는 항만시설 중 창고기능에 해당하는 시설(제5호)을, 방송통신시설 중에서는 제1종 근린생활시설에 해당하는 것(제10호)을 각각 제외하도록 규정하고 있고, 이는 특정 시설의 면적을 합산하는 경우 해당 건축물 전체에 미술작품 설치 의무가 발생하는 불합리한 결과가 발생하지 않도록 일정 시설은 제외함으로써 합리적이고 효과적인 방법으로 미술작품 설치 의무를 부과하려는 취지라 할 것이므로, 「문화예술진흥법 시행령」 제12조제1항 각 호 외의 용도에 사용되는 시설이 혼재되어 있는 건축물의 경우 해당 용도로 사용되는 면적은 제외하고 연면적을 산정하도록 해석하는 것이 행정규제기본법령상 규제의 원칙에도 부합하는 해석이라 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 건축물 대장에 따른 용도가 「문화예술진흥법 시행령」 제12조제1항 각 호에 해당하나 같은 항 각 호 외의 용도에 사용되는 시설도 혼재되어 있는 건축물의 경우에는 같은 영 제12조제1항에 따라 미술작품 설치 대상 건축물의 연면적을 산정할 때, 해당 건축물 중 같은 영 제12조제1항 각 호 외의 용도로 사용되는 면적은 제외하고 산정해야 한다고 할 것입니다.
※ 법령정비의견
○ 「문화예술진흥법 시행령」 제12조제1항의 문언상 여러 용도의 시설이 혼재되어 있는 건축물에 대해서는 미술작품 설치 대상 여부를 판단하기 위한 연면적 산정 방법이 불분명하게 규정되어 있어 해석상 혼란의 소지가 있으므로, 이를 명확히 규정할 필요가 있습니다.