「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 (이하 “국토계획법”이라 함) 제76조제1항 및 제2항에서는 같은 법 제36조에 따라 지정된 용도지역 및 같은 법 제37조에 따라 지정된 용도지구에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류·규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령 또는 특별시·광역시·시 또는 군 등의 조례(이하 “도시·군계획조례”라 함) 등으로 정하도록 규정하고 있고, 국토계획법 제76조제3항에서는 같은 조 제1항 및 제2항에 따른 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한은 해당 용도지역 및 용도지구의 지정목적에 맞아야 한다고 규정하고 있으며, 국토계획법 시행령 별표 5에서는 용도지역 중 제2종일반주거지역에서 건축할 수 있는 건축물의 범위에 숙박시설을 규정하고 있지는 않습니다.
그리고, 국토계획법 시행령 제93조제5항 전단에서는 기존의 건축물이 법령 또는 도시·군계획조례의 제정·개정(제1호), 도시·군관리계획의 결정·변경 또는 행정구역의 변경(제2호) 등 같은 항 각 호의 사유로 같은 영 제71조부터 제80조까지, 제82조부터 제84조까지, 제84조의2, 제85조부터 제89조까지 및 「수산자원관리법 시행령」 제40조제1항에 따른 건축제한, 건폐율 또는 용적률 규정에 부적합하게 된 경우에도 해당 건축물의 기존 용도가 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 확인되는 경우(기존 용도에 따른 영업을 폐업한 후 기존 용도 외의 용도로 사용되지 않은 것으로 확인되는 경우를 포함함)에는 업종을 변경하지 아니하는 경우에 한정하여 기존 용도로 계속 사용할 수 있다고 규정하고 있고, 이에 따라 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙」 제13조의2에서는 국토계획법 시행령 제93조제5항에서 “국토교통부령으로 정하는 바에 따라 확인되는 경우”로 기존 건축물이 「건축법」 제38조에 따른 건축물대장에 따라 기존 용도가 확인되는 경우(제1호), 관계법률에 의한 영업허가ㆍ신고ㆍ등록 등의 서류를 통하여 관할 행정청에서 기존 용도를 확인하는 경우(제2호)를 규정하고 있습니다.
한편, 「공중위생관리법」 제2조제1항제2호에서는 공중위생업 중 하나인 숙박업을 손님이 잠을 자고 머물 수 있도록 시설 및 설비등의 서비스를 제공하는 영업을 말한다고 규정하면서(본문), 농어촌에 소재하는 민박 등 대통령령이 정하는 경우를 제외하고 있고(단서), 같은 법 제3조제1항 전단에서는 공중위생영업을 하려는 자는 공중위생영업의 종류별로 보건복지부령이 정하는 시설 및 설비를 갖추고 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항 본문에서는 같은 조 제1항의 규정에 따라 공중위생영업의 신고를 한 자는 공중위생영업을 폐업한 날부터 20일 이내에 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다고 규정하고 있습니다.
이 사안은 국토계획법 시행령 별표 5에 따라 제2종일반주거지역에 건축할 수 있는 건축물이 아님에도 같은 영 제93조제5항에 따른 기존 건축물에 대한 특례 적용대상으로 확인되어 기존 용도인 숙박시설로 계속 사용되었으나, 그 후 「공중위생관리법」 제2조제1항제2호에 따른 숙박업의 폐업 신고를 하고, 기존 용도 외의 용도로 사용하지 않은 것으로 확인되며, 업종을 변경하지 않은 경우에도 국토계획법 시행령 제93조제5항에 따른 기존 건축물의 용도 특례 규정이 적용될 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법령을 해석할 때에는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것인바(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 국토계획법 시행령 제93조제5항에서는 “기존 용도에 따른 영업을 폐업한 경우”라고 규정하고 있을 뿐 그 영업의 범위나 종류 등에 대하여 아무런 제한을 두고 있지 아니하므로, 그 문언의 의미를 영업의 종류에 따라 기존 건축물에 대한 특례 규정의 적용 여부가 달라지는 것으로 해석할 수는 없을 것입니다.
그리고, 국토계획법 시행령 제93조제5항은 법령의 제ㆍ개정이나 용도지역에 관한 도시관리계획의 결정ㆍ변경으로 해당 용도지역에 부적합하게 된 기존 건축물까지 개정된 법령에 어긋나는 것으로 볼 경우 국민들에게 예측하지 못한 부담을 줄 우려가 있기 때문에 기존의 건축물을 종전의 용도로 사용하는 것을 인정하려고 한 취지의 규정으로서(법제처 2012. 5. 11. 회신 12-0243 해석례 등 참조), 국토계획법 시행령 제93조제5항의 괄호 부분에 영업 폐업에 대한 내용이 신설되기 전에는 기존 건축물의 특례 규정이 적용되었더라도 해당 건축물에서 이루어지는 영업이 폐업한 후에 종전과 같은 영업에 대한 허가를 신청하게 되면 국토계획법 시행령 제71조에 따른 건축제한 규정 등에 적합한 경우만 그러한 영업이 허용됨에 따라, 리모델링 등을 위해 일시 폐업한 경우 특례를 적용받지 못해 시설 투자 등에 어려움이 있고, 건물 임대계약 체결 후 당초 영업자가 폐업하여 경제적 손실을 입는 등 국민의 불편을 초래하게 되는바, 기존 건축물의 특례가 인정되는 “해당 건축물의 기존 용도가 확인되는 경우”에 괄호를 두어 영업 폐업에 대한 부분을 명시적으로 규정하게 되었다 할 것이므로(2014. 10. 15. 대통령령 제25661호로 개정되어 같은 날 시행된 국토계획법 시행령 일부개정령 개정이유서 참조), 국토계획법 시행령 제93조제5항의 적용 대상이 되는 기존 용도에 따른 영업을 폐업하는 경우를 특정 영업으로 한정하는 등으로 축소 해석하는 것은 그러한 입법 취지에 부합하지 않는다고 할 것입니다.
따라서, 국토계획법 시행령 별표 5에 따라 제2종일반주거지역에 건축할 수 있는 건축물이 아님에도 같은 영 제93조제5항에 따른 기존 건축물에 대한 특례 적용대상으로 확인되어 기존 용도인 숙박시설로 계속 사용되었으나, 그 후 「공중위생관리법」 제2조제1항제2호에 따른 숙박업의 폐업 신고를 하고, 기존 용도 외의 용도로 사용하지 않은 것으로 확인되며, 업종을 변경하지 않은 경우에도 국토계획법 시행령 제93조제5항에 따른 기존 건축물의 용도 특례 규정이 적용될 수 있다고 할 것입니다.