「군 공항 이전 및 지원에 관한 특별법」(이하 “군공항이전법”이라 함) 제2조제2호에서는 “군 공항 이전사업”(이하 “이전사업”이라 함)이란 기존에 설치되어 있는 군 공항을 이전부지로 이전하는 사업을 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제8호에서는 “이전주변지역 지원사업”이란 이전주변지역에 대한 지원을 목적으로 시행하는 사업을 말한다고 규정하고 있으며, 이전사업의 방식에 대해 같은 법 제9조제1항에서는 「국유재산법」 제13조(기부채납), 제55조(양여) 및 「국방ㆍ군사시설 사업에 관한 법률」 제12조(기부 및 양여의 특례)에 따라 일정한 자격을 갖춘 사업시행자가 군 공항 대체시설을 기부하며, 국방부는 용도 폐지된 재산을 양여하는 방식으로 추진하도록 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 사업시행자는 「국유재산법」에도 불구하고 용도 폐지된 재산의 가액에서 신규로 건설되는 군 공항의 가액을 뺀 금액의 범위에서 지원사업을 할 수 있으며, 지원사업으로 설치되는 시설은 같은 조 제1항의 대체시설에 포함되는 것으로 본다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 국방부장관은 군 공항시설의 원활한 이전을 위하여 필요한 경우에는 「국유재산법」에도 불구하고 이전주변지역 지방자치단체에 지원사업으로 설치되는 시설을 양여할 수 있다고 규정하고 있는바,
이 사안은 군공항이전법 제9조제1항에 따라 이전사업을 추진하는 경우, 같은 조 제2항에 따라 사업시행자가 할 수 있는 지원사업은 시설의 설치 등과 관련한 시설사업으로 한정되는지, 아니면 시설사업에 한정되지 않고 일정한 금전지급 방식의 지원사업도 가능한지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 군공항이전법에서는 지원사업을 “이전주변지역에 대한 지원을 목적으로 시행하는 사업”이라고만 규정하여(제2조제8호) 지원사업의 내용이나 범위를 구체적으로 규정하고 있지 않으나, 같은 법 제9조제1항에서 이전사업은 국가와 사업시행자가 각각 용도 폐지되는 “재산”과 대체하는 “시설”을 양여하고 기부받는 “기부 대 양여” 방식으로 진행되도록 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서 사업시행자는 용도폐지된 재산의 가액에서 신규로 건설되는 군 공항의 가액을 뺀 금액의 범위에서 지원사업을 할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제9조제2항에서 “지원사업으로 설치되는 시설은 제1항의 대체시설에 포함된다”고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서 “지원사업으로 설치되는 시설”이라고 표현하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 군공항이전법 제9조제2항에 따른 지원사업은 “시설사업”을 의미한다고 보아야 할 것입니다.
다음으로, 군공항이전법에서는 사업시행자가 지원사업을 하는 경우, 관계 중앙행정기관의 장으로부터 시행승인을 받아야 하고(제13조), 지원사업 시행승인을 받은 때에는 각종 인ㆍ허가가 의제되며(제14조), 지원사업 시행을 위해 필요한 경우에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」상 수용도 가능하고(제15조), 국가나 지방자치단체는 사업시행자가 부담해야 할 각종 개발부담금을 감경해줄 수 있으며(제16조), 지원사업 중 공사금액이 50억원 미만인 경우 계약방법의 특례를 정할 수 있도록(제18조) 규정하고 있는바, 이러한 규정들은 각종 개발사업이나 시설사업이 진행되는 과정에서 절차의 간소화 등을 통해 해당 사업이 원활하게 시행될 수 있도록 국가나 지방자치단체의 지원 체계를 마련하기 위한 규정으로서, 이러한 규정체계에 비추어 볼 때 지원사업은 이전사업 주변지역의 개발을 비롯해 유형적인 시설들을 건설하거나 설치하는 등의 사업을 전제로 한 것이라고 보아야 할 것입니다.
더욱이, 군공항이전법 제9조제2항에서는 “「국유재산법」에도 불구하고” 용도 폐지된 재산의 가액에서 신규로 건설되는 군 공항의 가액을 뺀 금액의 범위에서 지원사업을 할 수 있고, 이 경우 지원사업으로 설치되는 시설은 제1항의 대체시설에 포함되는 것으로 본다고 규정하고 있는바, 이는 「국유재산법」에 따라 기부 대 양여 방식의 사업을 하는 경우 국가가 기부 받는 재산의 가액이 양여하는 재산의 가액과 같거나 더 많아야 한다(법제처 2015. 4. 7. 회신 15-0087 해석례 참조)는 일반적인 원칙을 고수하면 오히려 도심지 중심에 위치한 군 공항을 이전하려는 사업이 진행되지 않을 수 있다는 점을 고려하여(의안번호 제1903947호 제19대 국회 제313회 제1차 법안심사제2소위 회의록 참조), 양여하는 재산의 가액이 더 큰 경우에도 기부 대 양여 방식의 사업이 가능하도록 허용하되, 지원사업으로 설치되는 시설도 국가에 기부하는 제1항의 “대체시설”에 포함시킴으로써 국유재산의 관리ㆍ처분 시에 취득과 처분이 균형을 이루도록 규정하고 있는「국유재산법」 제3조제2호의 기본원칙을 최대한 준수하려는 취지라고 할 것이므로, 군공항이전법 제9조를 단순히 국가가 양여하는 재산의 가액이 기부 받는 재산의 가액보다 큰 경우에도 기부 대 양여 방식의 사업이 가능하도록 예외를 허용한 규정으로 보아 지원사업의 내용과 방식에 제한을 받지 않는다고 해석하는 것은 군공항이전법 제9조의 취지와 「국유재산법」상 기본원칙에 부합하지 않는다고 할 것입니다.
나아가, 군공항이전법 제9조제1항에 따라 대체시설에 포함되는 시설은 기부의 대상이 되는바, 대체시설을 “기부”한다는 의미는 결국 「국유재산법」 제13조에 따른 “기부채납”을 의미하는 것인데, 「국유재산법」 제2조제2호에 따르면 “기부채납”은 국가 외의 자가 「국유재산법」 제5조제1항 각 호에 해당하는 재산의 소유권을 무상으로 국가에 이전하여 국가가 이를 취득하는 것을 말한다고 규정하고 있으므로, 「국유재산법」 제5조제1항 각 호의 범위에 해당하는 재산만 기부채납이 가능할 것입니다. 그렇다면, 이전주변지역 주민들에게 위로금을 지급하거나 이주정착금을 제공하는 등 단순한 금전의 제공은 「국유재산법」에 따라 기부할 수 있는 대상이 아니라는 점에서도 군공항이전법 제9조제2항에 따른 지원사업에 금전지급 방식의 사업이 포함된다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 군공항이전법 제9조제1항에 따라 군 공항 이전사업을 추진하는 경우, 같은 조 제2항에 따라 사업시행자가 할 수 있는 지원사업은 시설사업으로 한정된다고 할 것입니다.