개발제한구역법은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하는 법으로서(제1조) 개발제한구역에서의 건축행위 및 용도변경 등의 행위를 원칙적으로 금지하면서 법령에서 정한 일정한 요건과 기준을 충족하는 행위에 대해서는 예외적이고 제한적으로 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있도록 규정하고 있는바(제12조) 이러한 예외적인 허용행위는 엄격하고 제한적으로 해석해야 합니다.3)3) 법제처 2016. 7. 27. 회신 16-0203 해석례 참조
그런데 개발제한구역법 제12조에서는 개발제한구역에서의 행위제한에 대해서 규정하면서 허가를 받아 행할 수 있는 행위의 종류(제1항) 및 허가의 세부기준(제9항)을 각각 대통령령으로 위임하고 있는바, 개발제한구역법 제12조제1항제1호의 위임을 받은 같은 법 시행령 별표 1에서는 개발제한구역에서 예외적으로 허가를 받아 할 수 있는 행위로서 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위를 규정하면서 자전거이용시설 중 자전거수리ㆍ대여소 및 휴식소는 가설건축물로 설치하도록 제한하고, 개발제한구역법 제12조제9항의 위임을 받은 같은 법 시행령 별표 2에서는 개발제한구역에서의 건축물 또는 공작물 등의 허가 또는 신고에 필요한 세부 기준을 정하고 있습니다.
이처럼 개발제한구역법 시행령 별표 2의 허가 또는 신고의 세부기준은 같은 영 별표 1에 따라 건축 또는 설치 대상이 되는 시설에 대한 허가 또는 신고의 세부기준이고, 이 사안의 자전거수리ㆍ대여소 및 휴식소의 경우도 같은 영 별표 1에 따른 시설이므로 같은 영 별표 2 제1호바목 본문에서 규정한 ‘임야 또는 경지정리된 농지는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 위한 부지에서 제외해야 한다’는 기준이 적용되는 것이 분명합니다.
<관계 법령>
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법
제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다.
1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경
가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설
나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설
다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설
라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설
마. 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설
1의2. 〜 9. (생 략)
② 〜 ⑧ (생 략)
⑨ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모ㆍ높이ㆍ입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다.
⑩ 〜 ⑪ (생 략)
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령
제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다.
②ㆍ③ (생 략)
제22조(허가 또는 신고의 기준) 법 제12조제9항에 따른 허가 또는 신고의 세부 기준은 별표 2와 같다.
■ 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 [별표 1]
건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위(제13조제1항 관련)
시설의 종류
건축 또는 설치의 범위
1. 개발제한구역의 보전 및 관리에 도움이 될 수 있는 시설
머. 자전거이용시설
「자전거이용 활성화에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 자전거이용시설 중 자전거도로(같은 법 제3조제1호에 따른 자전거전용도로는 제외한다) 및 자전거주차장과 같은 법 시행령 제2조제4호에 따른 자전거이용자의 편익을 위한 시설 중 야영장, 벤치, 자전거 수리·대여소, 휴식소를 설치할 수 있다. 이 경우 자전거 수리·대여소 및 휴식소는 가설건축물로 설치하여야 한다.
■ 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 [별표 2]
허가 또는 신고의 세부기준(제22조 관련)
1. 일반적 기준
가. 〜 마. (생 략)
바. 임야 또는 경지정리된 농지는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 위한 부지에서 제외해야 한다. 다만, 무질서한 개발을 초래하지 않는 경우 등 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 인정하는 경우에는 그렇지 않다.
2. 〜 5. (생 략)