가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항
「평생교육법」 제2조제2호에서는 “평생교육기관”이란 같은 법에 따라 인가ㆍ등록ㆍ신고된 시설ㆍ법인 또는 단체(가목), 「학원의 설립ㆍ운영 및 과외교습에 관한 법률」(이하 “학원법”이라 함)에 따른 학원 중 학교교과교습학원을 제외한 평생직업교육을 실시하는 학원(나목) 및 그 밖에 다른 법령에 따라 평생교육을 주된 목적으로 하는 시설ㆍ법인 또는 단체(다목)를 말한다고 규정하고 있습니다.
한편, 「평생교육법」 제33조제1항에서는 누구든지 정보통신매체를 이용하여 특정 또는 불특정 다수인에게 원격교육을 실시하거나 다양한 정보를 제공하는 등의 평생교육을 실시할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항 전단에서는 같은 조 제1항에 따라 불특정 다수인을 대상으로 학습비를 받고 교육을 실시하려는 경우(학원법 제2조의2제1항제1호의 학교교과교습학원에 해당하는 경우는 제외하며, 이하 같음)에는 교육감에게 신고해야 한다고 규정하고 있으며, 「평생교육법 시행령」 제48조에서는 「평생교육법」 제33조제2항 전단에 따라 교육감에게 신고해야 하는 원격교육 형태의 평생교육시설은 학습비를 받고 10명 이상의 불특정 학습자에게 30시간 이상의 교습과정에 따라 화상강의 또는 인터넷강의 등을 통하여 지식ㆍ기술ㆍ기능 및 예능에 관한 교육을 하는 시설로 한다고 규정하고 있는바,
나. 질의 가에 대하여
이 사안은 지방자치단체가 정보통신매체 등의 시설을 이용하여 불특정 다수인을 대상으로 학습비를 받고 원격교육을 직접 실시하는 경우, 그 지방자치단체는 「평생교육법」 제33조제2항 전단에 따라 교육감에게 신고해야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위에서 구체적 타당성을 찾는 데에 두어야 하고, 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제정ㆍ개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와 같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 해야 할 것입니다(대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결례 참조).
그런데, 「대한민국헌법」 제31조제5항에서는 국가는 평생교육을 진흥해야 한다고 규정하고 있고, 「평생교육법」 제1조에서는 같은 법은 「대한민국헌법」 및 「교육기본법」에 규정된 평생교육의 진흥에 대한 국가 및 지방자치단체의 책임과 평생교육제도와 그 운영에 관한 기본적인 사항을 정함을 목적으로 한다고 규정하고 있으며, 「평생교육법」 제5조제1항에서는 국가 및 지방자치단체는 모든 국민에게 평생교육의 기회가 부여될 수 있도록 평생교육진흥정책을 수립ㆍ추진해야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제16조제1항에서는 국가 및 지방자치단체는 같은 법과 다른 법령으로 정하는 바에 따라 평생교육기관의 설치ㆍ운영 등의 평생교육진흥사업을 실시 또는 지원할 수 있으며, 같은 조 제2항에서는 지방자치단체의 장은 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 주민을 위한 평생교육진흥사업을 실시하거나 지원할 수 있으며, 이 경우 교육감 또는 지역 교육장과 협의해야 한다고 규정하고 있습니다.
이와 같은 「대한민국헌법」 및 「평생교육법」의 규정 내용에 비추어 볼 때, 지방자치단체는 국가와 함께 “평생교육을 실시하는 주체”로서 “직접 평생교육기관을 설치ㆍ운영”할 수 있다고 할 것이므로, 지방자치단체가 정보통신매체 등의 시설을 이용하여 평생교육기관을 설치ㆍ운영하는 경우를 사인(私人)이 원격평생교육시설을 설치ㆍ운영하는 경우와 동일시하여 사인의 신고의무를 규정하고 있는 「평생교육법」 제33조제2항을 적용하는 것은 타당하지 않다고 할 것입니다.
한편, 「평생교육법」 제33조제1항 및 제2항의 문언상 지방자치단체도 불특정 다수인을 대상으로 학습비를 받고 원격교육을 실시하려는 경우 교육감에게 신고해야 하고, 「평생교육법」에 따른 평생교육시설에 대한 지도ㆍ감독을 위해서는 지방자치단체도 교육감에게 신고해야 한다는 의견이 있을 수 있으나, 앞서 살펴본 바와 같이 지방자치단체는 「대한민국헌법」 및 「평생교육법」에 따라 국가와 동등하게 평생교육기관의 설치ㆍ운영 권한을 가지고 있고, 평생교육기관을 설치ㆍ운영하는 것은 지방자치단체의 사무로서 그 사무의 수행이 적절한지 여부에 대해서는 「지방자치법」 제41조에 따른 행정사무 감사 등을 통한 지방의회의 지도ㆍ감독을 받으면 충분하다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
아울러, 「평생교육법 시행령」 제49조제1항에서는 원격평생교육시설을 운영하려는 자는 신고서에 운영규칙 및 교육부령으로 정하는 서류를 첨부하여 교육감에게 제출해야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 「평생교육법 시행규칙」 제17조제2항에서는 “교육부령으로 정하는 서류”로 설치자가 “개인”인 경우에는 이력서(제5호), 설치자가 “법인”인 경우에는 정관 및 설립에 관한 총회 또는 이사회 회의록 사본(제6호), 설치자가 “학교”인 경우에는 학칙(제6호의2)을 규정하고 있는바, 이는 「평생교육법」 제33조제2항 전단에 따른 신고 의무의 주체에 지방자치단체가 포함되지 않는 것을 전제로 하고 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려되어야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 지방자치단체가 정보통신매체 등의 시설을 이용하여 불특정 다수인을 대상으로 학습비를 받고 원격교육을 직접 실시하는 경우, 그 지방자치단체가 「평생교육법」 제33조제2항 전단에 따른 신고를 교육감에게 해야 하는 것은 아니라고 할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여
이 사안은 「한국교육방송공사법」에 따른 한국교육방송공사(이하 “한국교육방송공사”라 함)가 정보통신매체 등의 시설을 이용하여 불특정 다수인을 대상으로 학습비를 받고 원격교육을 실시하는 경우, 한국교육방송공사는 「평생교육법」 제33조제2항 전단에 따라 교육감에게 신고해야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 「평생교육법」 제33조제1항에서는 누구든지 정보통신매체를 이용하여 특정 또는 불특정 다수인에게 원격교육을 실시하거나 다양한 정보를 제공하는 등의 평생교육을 실시할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 같은 조 제1항에 따라 불특정 다수인을 대상으로 학습비를 받고 교육을 실시하려는 경우에는 교육감에게 신고해야 한다고 규정하고 있는바, 이와 같은 「평생교육법」 제33조제1항 및 제2항의 문언을 고려할 때, 국가 및 지방자치단체와 같은 “행정기관이 아닌 자”가 불특정 다수인을 대상으로 학습비를 받고 원격교육 등의 평생교육을 실시하는 경우에는 교육감에게 신고할 의무가 있다는 것이 분명하다고 할 것입니다.
그런데, 「한국교육방송공사법」은 국민의 평생교육에 이바지하는 것을 한국교육방송공사의 설립 목적으로 하고 있고(제1조), 텔레비전ㆍ라디오ㆍ위성 교육방송의 실시와 같은 원격교육을 한국교육방송공사의 업무로 하고 있어(제7조제1호부터 제3호까지), 한국교육방송공사는 「평생교육법」 제2조제2호다목에 따른 “다른 법령에 따라 평생교육을 주된 목적으로 하는 법인”으로서 평생교육기관에 해당한다고 할 것이나, 「한국교육방송공사법」에서는 한국교육방송공사가 학습비를 받고 원격평생교육을 실시할 수 있도록 하는 별도의 근거 규정을 두고 있지 않고, 「평생교육법」 제3조에서는 “평생교육에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법을 적용한다”라고 규정하고 있으므로, 한국교육방송공사가 평생교육기관에 해당하더라도 불특정 다수인을 대상으로 학습비를 받고 원격교육을 실시하는 경우에는 「평생교육법」 제33조제2항 전단에 따른 신고 의무를 부담한다고 보아야 할 것입니다.
한편, 한국교육방송공사는 「평생교육법」 제2조제2호다목에 따른 평생교육기관에 해당하므로 같은 법 제33조제2항 전단에 따른 신고를 해야 하는 것은 아니라는 의견이 있을 수 있으나, 한국교육방송공사가 같은 법 제33조제2항 전단에 따른 신고를 교육감에게 하지 않는다면, 한국교육방송공사의 원격교육에 대해서는 「평생교육법」 제42조 및 제42조의2에 따른 지도ㆍ감독을 할 수 없게 되는데, 행정기관인 국가 및 지방자치단체와 달리 한국교육방송공사는 「한국교육방송공사법」에 따라 설립된 특수법인에 불과하여 그 업무 수행이 적정한지에 대하여 교육감의 지도ㆍ감독이 필요하다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서, 한국교육방송공사가 정보통신매체 등의 시설을 이용하여 불특정 다수인을 대상으로 학습비를 받고 원격교육을 실시하는 경우, 한국교육방송공사는 「평생교육법」 제33조제2항 전단에 따라 교육감에게 신고해야 할 것입니다.